【世界快播報】世貿組織重建爭端解決機制長路漫漫

就日本加入世界貿易組織（WTO）下的“多方臨時上訴仲裁安排”（MPIA）議題，日本內閣做出最新表態稱，已向WTO通報加入MPIA的意向，對此中國、歐盟等MPIA的倡導與發起方表示積極歡迎，畢竟對于MPIA而言，“朋友圈”的不斷擴圍無疑可以為冷凍了多年的WTO爭端解決機制盡快復活升溫加熱。

皇冠上的明珠

被視為“經濟聯合國”的WTO目前吸納了164個成員，同時還有20多個成員正在排隊準備加入，而除不斷擴容外，WTO在過去28年的歷史中還沉淀出了制定國際多邊貿易規則、組織多邊貿易談判和解決成員間貿易爭端的三大核心職能，其中世貿組織爭端解決機制（DSB）截至目前圓滿化解了成員間近600宗貿易糾紛風險，有效地維護了國際貿易環境的穩定性和可預見性。

(資料圖)

DSB伴隨著WTO的成立而創建，其對貿易爭端的解決一般經過四個階段：2~3個月的磋商階段—9個月的專家組階段—3個月的上訴審查階段—3個月的執行階段，其中實質性法律訴訟程序就在專家組階段與上訴審查階段，對應的則是WTO爭端解決機制實行的雙審制度，即第一審為專家組的初審判決，第二審是常設機構，負責終審判決。負責一審的專家組一般由3名成員組成，他們從一份常備的符合資格的候選人名單中隨機抽取，而負責終審的上訴機構也至少由3名法官組成，組員只能來自DSB的常設法官。

DSB上訴機構一般常設七名法官席位，每位法官一屆任期為四年，可以連任一屆。不同于國際貨幣基金組織（IMF）與世界銀行等其他一些國際組織采取少數服從多數的票決原則，世貿組織所有成員則在協商一致的原則下進行決策，對應的是，DSB常設法官遴選也執行協商一致原則，即只有所有成員全部同意了，遴選結果才算有效，而一遇有上訴機構法官空缺時，則由成員通過協商一致方式進行補選。

從性質上說，DSB為國際貿易領域的公共產品，因此，無論是專家組成員還是終審法官，他們都是以個人身份任職，不接受任何政府的指示進行斡旋、調解或調停，從而確保了審判及其結果的獨立性與公正性。另一方面，《關于爭端解決規則與程序的諒解》是一審與二審環節所需遵守的最基本法律文件，該文件還明確規定DSB的建議和裁決不能增加或減少涵蓋協議中規定的權利和義務，從而有效限制了審判過程中法官的主觀與任意，正是如此，DSB最大程度地褪去了“權力導向”色彩，而十分鮮明地展示出“規則導向”取向。

值得特別指出的是，不同于GATT（關稅與貿易總協定）的爭端解決機制實行“一致同意原則”，WTO下的DSB執行的是“反向一致原則”，前者必須利益相關方的所有人都同意，否則一個人反對就會令判決結果不可通過，后者則是只要有一方贊成，判決結果就可通過。現實生活中，提出請求的一方或者勝訴方都會贊成保障自己訴訟主張與權利實現的判決報告，從而也使得DSB的終審判決能夠自動快捷地執行，上訴機構由此贏得了“WTO皇冠上的明珠”的美譽。

進一步觀察發現，自從DSB創建以來，借此解決貿易糾紛的WTO成員中既有發達國家（占比為58%），也有發展中國家（占比為42%），164個WTO成員無論經濟實力強弱都可以平等地以申訴方或者被申請人身份參與到DSB的訴訟中來，并且DSB還長出了“牙齒”，即對拒不執行終審判決的一方，DSB可以授權另一方進行報復，且與單邊主義措施不同，這種報復具有法律上的合規性和道義上的正當性，符合多邊主義的原則和精神。

從DSB到MPIA

從2017年上訴機構7位法官里先后有3位任期結束，到次年毛里求斯籍法官第二期任命未獲得全部通過，再到2019年的兩名法官的任期屆滿以及2020年最后一名法官的期滿卸任，其間由于美國的單方面阻撓與否定，新法官的遴選程序始終沒能如期啟動，而且截至目前美國已經63次否定了DSB上訴機構新法官的遴選程序。而一個不得不承認的事實是，按照要求，至少有3名法官參與的終審報告才被視為有效，但其實到2019年下半年上訴機構中僅存一名法官，意味著DSB上訴機構的停擺已持續了三年多。

問題是，DSB上訴機構停擺期間，國際貿易領域摩擦糾紛也在不停發生，許多案件被訴諸到DSB的專家組，專家組也按時拿出了初裁報告，但接下來上訴的一方卻訴諸無門，堆積成山的案件陷入死循環。為了避免因DSB上訴機構癱瘓狀態條件下貿易沖突的激化與升級，歐盟、中國等21個世貿組織成員在2020年4月共同發起建立了“多方臨時上訴仲裁安排”（MPIA），并成功組建了由10人組成的仲裁員庫，10名仲裁員有發達國家成員，也有發展中國家成員，體現出了一定的涵蓋性和代表性。

MPIA的職能是負責審理與判決上訴案件，而且整個訴訟過程也完全按照DSB上訴機構的要求進行，包括從仲裁員庫中抽取3名仲裁員組成終審法官團隊，嚴格遵循《關于爭端解決規則與程序的諒解》的仲裁程序，同時MPIA運行近三年以來也產生了實質性成果，其中土耳其、歐盟的藥品糾紛案以及哥倫比亞、歐盟的冷凍薯條糾紛案就是在MPIA的作用機制下獲得成功解決的。

充當DSB上訴機構停擺期間的“救火”角色，MPIA顯然不是嚴格意義上世貿組織框架下的國際條約，而只是參加方達成的共同文件或共同承諾,但由此也十分鮮明地體現出了世貿組織爭端解決機制的靈活性和務實性特征，只是由于在特定的環境下創建，MPIA的確還不能完全施展出DSB上訴機構的全部功能。一方面，雖然MPIA向所有WTO成員開放，但三年時間過去了，新增成員只有4個，而且目前總共25個MPIA成員只占WTO成員總數的15.2%，說明更多的WTO成員對MPIA的信心并不充分，或者處于徘徊觀望狀態；另一方面，MPIA做出的判決效力只能對加入的成員有約束力，而不能得到非成員的認可，由此也說明MPIA的作用邊界其實非常有限。

美國的組局到攪局

DSB由GATT框架下爭端解決機制演變而來。20世紀六七十年代，在美國的倡導下，GATT爭端解決機制成立了專家組，之后成員提交至專家組的申訴案件猛增，且各國貿易爭端形式和需求呈現出多樣化，GATT框架下外交屬性的爭端解決機制已不能適合時代要求，此時美國再一次出面與日本、歐盟、韓國等成員展開磋商，最終形成了《關于爭端解決規則與程序的諒解》，完成了GATT爭端解決機制從權力主導向規則主導的過渡。不僅如此，得益于美國的堅持，WTO爭端解決機制改變了GATT專家組報告“一致同意原則”，轉而采用“反向一致原則”，并通過在爭端解決機制中設立常設上訴機構、增加交叉報復等規則。看得出，美國在世貿組織DSB完善過程中發揮了決定性作用。

然而，從昔日面向DSB的“搭臺子”身份退化為如今的“砸場子”角色，美國對自己行為轉變的解釋是，DSB上訴機構專家存在“越權裁決”，侵犯了成員特別是美國的規則主導權；不僅如此，美國認為上訴機構還不恰當地賦予其報告以先例地位,間接侵犯了WTO成員的締約權；同時美國還指出，上訴機構法官存在“審理超期”以及“超期服役”等問題，并且美國強調，在這些關鍵問題沒有解決之前,美國不會同意啟動填補WTO上訴機構人員空缺的程序。

并不否認DSB上訴機構及其專家存在美國所言及的一些缺陷，但關鍵是時至今日美國不僅沒有就此拿出解決問題的只言片語，反而對任何他方建議持否定態度，由此也很難不讓人想到，美國對DSB建設姿態的裂變與逆轉或者說對上訴機構法官的增補給予消極性阻撓，個中原因恐怕并沒有他自己說的那么簡單，尤其是經濟全球化背景下，各主要經濟體力量的重構以及國際貿易格局的重組，令原有傳統大國所主導的世貿組織舊秩序遭遇到動搖與沖擊，也許才是美國針對上訴機構屢屢添堵的核心原因。

誰都知道，WTO爭端機制解決的主導權長期掌握在美國手中，只是最近十年來新興經濟體融入全球貿易體系的腳步不斷加快，對國際貿易的增量貢獻越來越大，并且隨著自身實力的成長也希望在WTO的治理與改革中釋放出自己的聲音，這種基于貿易力量重構的話語權再分配也超過了美國的預期，而且在很難完全左右這種變局的情況下，美國在策略上選擇了逼停DSB上訴機構以及久拖不決的戰術，以此希望達到漸次消耗對方聲量的目的。

還需看到，WTO及其DSB一直在貫徹與維護著多邊貿易主義規則，但近10年來美國在單邊主義之路上卻越走越遠，或者說美國正在逐漸放棄自己原來所倡導與堅持的多邊貿易主義立場，于是國際社會非常清楚地看到，世貿組織中三分之二的違規由美國引起，而在DSB就此做出公正、公平判決且事實上必然令美國付出違規成本后，美國也越來越強烈地感受到DSB已經不是可以完全利己的公共產品，并且由于無法估量與控制退出WTO后的風險，同時也不想簡單地放棄自己在WTO中的主角身份，美國于是選擇了干擾DSB上訴機構法官正常遴選程序這一相對保守的做法。

化學反應般的危害

經過WTO成員的共同努力，第12屆WTO部長級會議（MC12）達成的《MC12成果文件》重點申明“各方承諾將在2024年前擁有一個全體成員均可使用的、充分的和運轉良好的爭端解決機制”，但從歷史上的多次談判實踐看，部長會議設定的任務時限很多都不能如期完成，因此同樣不排除MC12關于DSB的重建預期出現流產的可能，只是往后拖得越久，其所造成的破壞程度會更深更大。

首先，DSB上訴機構的長期停擺必然令國際貿易陷入“叢林法則”的混亂狀態。對于通過專家組一審判決的勝訴方而言，在上訴方的訴求因上訴機構癱瘓而無法響應的前提下，前者的利益其實根本不可能獲得保障或者如期實現；而對于敗訴方而言，申訴無門或者預期到上訴機構已經很難恢復重建后，就可以輕松和隨意地否決專家組報告，只是當一種貿易違規行為得不到及時而有效的懲處，各種唯我與利己主義的做法就會很快被模仿和復制，貿易保護主義與單邊主義于是甚囂塵上，全球貿易環境變得異常惡劣。

其次，停擺的DSB上訴機構可能成為作惡的工具。一方面是大量的專家組裁決因難以進入上訴程序而“作廢”，另一方面無法發揮應有功能的DSB上訴機構很容易成為貿易違規的護身符或者擋箭牌。以DSB審理的美國鋼鋁糾紛案為例，時任美國總統特朗普以維護國家安全為由對來自歐盟、英國、中國等國家和地區的進口鋼鐵和鋁產品分別加征25%和10%的關稅，DSB專家組受理上訴后裁定此舉違反WTO規則，并要求美國糾正，可美國不僅置之不理，反而對專家組裁決報告提出上訴，只是上訴機構已然停擺，美國的司馬昭之心路人皆知。

再次，DSB上訴機構的停擺會導致全球性多邊貿易體制的撕裂與偏廢。上訴機構的癱瘓意味著多邊貿易原則貫徹的遇阻，由此也必然倒逼WTO成員另起爐灶，集體性跳出多邊貿易體制而選擇雙邊自由貿易協定（FTA）。據WTO統計，在已經生效的區域貿易協定（RTA）中，近10年來雙邊FTA在RTA構成中的占比高達90%。雖然雙邊FTA較多邊貿易協定靈活性更強且操作簡單方便，卻直接導致了世界貿易的碎片化，并割裂了全球價值鏈的分工與合作，國際貿易的總成本由此出現抬升趨勢。

最后，DSB上訴機構的停擺必然令WTO的功能與地位日趨式微。WTO的三項核心職能其實是緊密相連的，尤其是后兩項構成了對第一項職能的有力保證，也就是說，多邊談判過程中，如果成員無視規則，而是想當然地自描自畫，或者說有了摩擦與糾紛又得不到判決，贏了官司不能獲利，輸了官司還可任性而為，等于就是WTO的貿易規則形同空文，宏觀意義上也代表著WTO失去法定執行力與有效性，由此也可能導致WTO功能的全方位塌陷。

（作者系中國市場學會理事、經濟學教授）

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