美國提高債務上限為何如此之難

4月26日，由共和黨人把持的美國眾議院以217對215，區區兩票的微弱優勢通過了一項由該黨提出的將提高債務上限與大幅削減聯邦政府開支捆綁在一起的法案。這又是一次黨派界限分明的投票，所有的民主黨議員投了反對票，并且有4名共和黨議員也投了反對票。這項長達320頁的法案暫命名為“限制、節約與增長法案”，盡管該法案同意債務上限由已經觸頂的31.42萬億美元再提高1.5萬億美元，這似乎是在滿足拜登政府和民主黨人對債務上限的需要，但是共和黨人在該法案加入大幅削減聯邦政府支出及其他內容，是民主黨人堅決拒絕的。

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拜登總統多次公開表示，美國需要一個“干凈的”、只包含提高債務上限問題的單一內容法案，而堅決拒絕將其他內容與債務上限問題牽涉一起。該法案在眾議院通過后，需要參議院通過、拜登總統簽署才可以成為法律，料想由民主黨人把持的參議院，圍繞債務上線問題仍將會上演一輪又一輪的博弈和爭吵。美國財政部長耶倫在眾議院投票前再次發出警告，如果不能盡早解決債務上限問題，一旦美國發生債務違約將引發一場全球性的“經濟和金融災難”，債務違約將永久性地推高美國的信貸利率，這將嚴重威脅到美國的經濟狀況。

“火燒眉毛”的債務上限問題

美國聯邦債務是美國聯邦政府長期以來尚未償還的借款累計總和，總體上包括“公眾持有債務”和“政府間債務”。公眾持有債務為美國聯邦政府對外發行的債務，具體包括向美國州及地方政府、美國私人投資者、外國政府及外國投資者、外國中央銀行等的借款；而政府間債務為美國聯邦政府向自己發行的債務，是美國聯邦政府財政部欠其他聯邦部門的債務，如某些聯邦投資基金投資于美國國債，從而借錢給美國財政部。雖然政府間債務從形式上反映的是美國聯邦政府自己欠自己的錢，但財政部最終必須償還其持有的政府間債務的聯邦賬戶，以確保這一債務鏈條可以持續下去，美國財政部通常通過向公眾借款來實現這一目標，這反過來還是增加了公眾持有的聯邦債務。以目前美國聯邦政府的31.42萬億美元債務為例，其中公眾持有債務約為24.528萬億美元，占比78.1%；政府間債務約為6.902萬億美元，占比21.9%。

2001財年是美國距今最后一個創造聯邦財政盈余的財年，該財年末美國聯邦債務規模為5.8萬億美元，只約占當年美國GDP的55%。但是現在，31.42萬億美元的美國聯邦債務約為美國2022財年GDP的120%，其中公眾持有債務也達到2022財年GDP的94%，也就是說，美國當前一年的財富創造也不足以償還債務，這足以“駭人聽聞”。2023年1月19日，美國債務規模觸頂31.42萬億美元的“上限”，為此，美國財政部長耶倫曾兩次致信美國國會領導人，除了說明美國急需再次提高債務上限的緊急程度，同時也向國會報告財政部已依據法律授權開啟“非常措施”，暫停向“公務員退休金和殘疾人保障基金”（CSRDF）、“郵政系統退休人員健康福利基金”（PSRHBF）等項目注入資金，以及其他相應措施，以防止美國出現債務違約。提高債務上限，早已是“火燒眉毛”的緊急事項，甚至是“無暇顧及其他”的最優先事項，那么就是這樣的緊急事項，美國國會兩黨之間卻還要爭吵不休。

“道不同不相與謀”的撕裂

表面看，提高債務上限這一事項本身是簡單的，不過是一個數字變為另一個數字，但是為何這一事項變得如此之難呢？是因為美國國會兩黨之間的“黨爭”。簡而言之，美國國會兩黨都承認債務上限的緊急程度和必要性，但是民主黨要求比照之前兩黨在該事項的多次合作、通過一項不附加任何條件的法案用來提高債務上限，而共和黨則要抓住此次難得的機會用來限制聯邦政府開支。針對各自的主張，兩黨都有自認為充足的理由。民主黨主張不要把債務上限問題復雜化，希望繼續兩黨曾經就此問題的合作態度，況且民主黨提出造成美國債務規模再次快速觸頂的主要原因之一，是上一屆共和黨特朗普政府高達2萬億美元的減稅政策使然，共和黨沒有理由不支持再次提高債務上限。而共和黨則主張聯邦政府必須大幅削減開支、調減預算規模。共和黨的主張也是有根據的，相關研究報告顯示，2023財年美國財政稅收收入有可能出現超預期的下降，這無疑將加大“某一天”（X Date）提前到來的可能性，聯邦政府必須削減開支。所謂“某一天”，就是美國財政部“非常措施”及其庫存現金被耗盡、美國聯邦債務出現違約的情況。

目前，兩黨在此問題上的態度是堅決的，拜登總統此前表示不會就此問題與共和黨妥協，甚至不談判。但是共和黨依然我行我素，在“限制、節約與增長法案”中加入高達4.5萬億美元的削減開支內容。盡管該法案在接下來的參議院審議中必將“命運多舛”，甚至可能“胎死腹中”，但兩黨之間“道不同不相與謀”的撕裂將再次上演“黨爭”大戲，萬分緊急的債務上限問題似乎變得“重要，又不那么重要”了。

“底線測試”的風險是美國真可能違約

5月1日美國財政部長耶倫再次致信美國國會領導人，呼吁國會必須采取緊急行動，并且發出警告，由于本財年美國聯邦稅收收入未盡如人意，財政部的“非常措施”將于6月初耗盡，最早可能是6月1日。耶倫在信中提醒眾議院議長、共和黨人麥卡錫，以往美國解決債務上限的先例出現過國會拖到最后一刻才批準提高債務上限或暫定債務上限，此舉嚴重傷害企業和消費者信心，并大大提高納稅人的短期借款利率，以致給美國的信用評級帶來負面影響。如果這一次國會最終未能解決債務上限問題，必將給美國家庭帶來嚴重困難，損害美國的全球領導地位，并引發世界對美國捍衛國家安全利益能力的質疑。耶倫發出的警告不可謂不嚴厲，也頗有“語重心長”“苦口婆心”之意，可是國會中的共和黨人并沒有改變想法，更不想向后退縮，共和黨決心利用債務上限問題迫使民主黨坐下來談判。“碰巧”，民主黨也不想讓步，民主黨堅持要一項“干凈的”債務上限法案。雖然雙方都說要解決債務上限問題，但都將責任推給對方，指責對方“就是要拖著美國去違約”。

兩黨就債務上限問題還在糾纏不休，就是在向對方“底線測試”、“極限施壓”，就是希望對方在最后時刻作出讓步，為實現自己的黨派利益不惜賭上美國的國家信用，這個“賭籌”未免也忒大了些。這種做法是危險的，是不負責任的。這樣的做法是在不斷加大美國出現債務違約的可能性，風險就是美國真的出現債務違約。目前大約24.528萬億美元的公眾持有債務中約有7.4萬億美元是外國持有債務，日本、中國和英國是前三大債務持有人。

美國應負責任地對待和解決債務問題

美國應負責任地對待債務上限和債務問題，當前最迫切的，是盡早提高債務上限避免出現美國聯邦債務違約，避免引發全球金融市場的恐慌。美國既然借了這么超級規模的債務，就要為此負起堅決的責任。在目前美國聯邦政府31.42萬億美元的債務中，1年內到期的短期債務（Bills）就高達3.696萬億美元，1至10年內到期的中期債務（Notes）高達13.745萬億美元，如果出現違約，其危險是“海嘯”級別的，耶倫稱其為“經濟和金融災難”其實并不為過，美國有義務為自己的行為負責。提高債務上限和避免出現債務違約是短期措施，這并不能從根本上解決問題。美國應負責任地看待和解決債務問題，債務規模超過GDP規模，已經是足夠強度的預警，美國不能再依賴不斷的借債來填補自己的經濟循環。并且美國要負起完整的責任，高度警惕“借錢不還”的雜音，系統性地解決美國債務問題。

（勵賀林系中國民航大學經管學院教授；姚麗系天津理工大學管理學院副教授）

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