世界視點！以新修訂《反壟斷法》實施為契機 抓住平臺互聯互通著力點︱法經兵言

《反壟斷法（修正草案）》6月獲通過，將于今年8月1日起施行。其中一些條款的寫入，被認為是對數字經濟下平臺利用數據與算法、技術、資本優勢及平臺規則等實施違法排除、限制競爭行為進行規制的積極響應，從中可以發現對數字平臺經濟的反壟斷規制已聚焦于具體要素層面，這一精準式立法而非籠統地談及對數字平臺經濟的反壟斷規制的做法，充分體現了立法機關、國家反壟斷執法機構等相關部門對數字平臺經濟反壟斷立法及下一步執法的專業與專注，將具體要素、具體行為及效果連接一并評價，才能真正適應于數字經濟競爭規制的特征及需求，以此區分數字經濟與傳統經濟在適用反壟斷法時的共性與差別。

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加強反壟斷與平臺互聯互通

自2020年底中央強調“加強反壟斷與防止資本無序擴張”以來，以平臺經濟領域為主戰場的強化反壟斷與防止資本無序擴張工作引起了高度重視，取得了不錯的經濟效果與社會效果。其中，2021年9月，雖然是由工信部牽頭提出平臺互聯互通，但是事關平臺經濟領域公平競爭，促進中小企業發展和消費者用戶利益，其一開始就與平臺反壟斷密切相關，受到社會各界的廣泛關注，將其視作強化反壟斷中的重要一環，認為其不僅有利于整個反壟斷工作的展開，也更加聚焦平臺經濟領域的公平競爭與創新激勵。

當然，并不能將平臺互聯互通等同于平臺反壟斷，因為其中還涉及平臺監管的其他問題及相應監管部門和工具，換言之，平臺監管不等于平臺反壟斷，然而，從實際需求和緊迫性來看，或許平臺反壟斷是推動平臺互聯互通的重要抓手。具體講，加強反壟斷推動平臺互聯互通，有助于破除以超大型平臺為中心形成的“生態圍墻”，營造平臺經濟領域特別是超大型平臺與中小型初創企業間公平公正競爭的相宜市場環境，提高整個互聯網行業市場經濟效率，有效遏制資本在平臺經濟領域的無序擴張，科學規制超大型平臺濫用市場支配地位實施拒絕交易、限定交易、交易歧視，或實施扼殺式并購等排除、限制競爭的行為，回應數字經濟市場上公平競爭和開放創新的時代訴求，以高水平競爭促進高水平創新，以高水平創新推動數字經濟高質量發展。為此，相關部門出臺了一系列強化平臺互聯互通的政策及指引，以推動平臺間走向開放合作。

考慮到平臺互聯互通涉及的方面比較多，是平臺治理過程中的一項綜合系統的工程，要做到抓住牛鼻子，切中要害，精準有效推動平臺互聯互通，從現實制度安排和實施工具來看，加強反壟斷不失為一項有基礎且可操作的路徑，即通過對數字平臺經濟的反壟斷規制，厘清“具體要素+具體行為”可能引發的違法的壟斷風險，對平臺數據要素的聯通或拒絕聯通，轉換為反壟斷法上的基于經營者市場支配地位而展開的具有正當理由的公平合理的交易，或不具有正當理由的拒絕交易、限定交易等行為，將是反壟斷語境下評價和推動平臺互聯互通的規范基礎與規制著力點。

推進平臺互聯互通面臨的主要問題

在我國現行反壟斷立法和政策上尚未明確規定平臺互聯互通的定義與具體內涵，很難直接對位現行《反壟斷法》上的具體規定，故，直接將“互聯互通”作為反壟斷法律法規上的一種具體規制類型現階段仍然缺乏法定依據，這就給運用反壟斷工具直接推動平臺互聯互通帶來了挑戰。盡管如此，也并不是說無法適用反壟斷法來推動平臺互聯互通，而是需要通過對妨礙互聯互通的行為作出反壟斷法上的規范解釋，則方可適用。

與傳統經濟相比，數字平臺經濟的商業模式與生產要素發生了很大變化，使得在傳統反壟斷框架下認定拒絕交易（如“封禁”行為）、限定交易（如“二選一”行為）等濫用市場支配地位行為，以及界定數字平臺構成必需設施存在困難，現行反壟斷制度并沒有根據數字市場結構以及數據生產要素的新特性作出及時調整，相關條款亟待進一步調適。所幸的是，新修訂的《反壟斷法》在總則部分增加第9條，并在“濫用市場支配地位行為”章節部分第22條第2款增加了對數字（平臺）經濟具體要素的規制，譬如數據和算法、技術、資本及平臺規則等來具像化適用于數字經濟競爭的特殊性。然而，由于仍缺乏對平臺主體結構、規模、類型的精細化區分，新修訂的《反壟斷法》在推動平臺互聯互通時尚需進一步解釋并配套相關規范。

早在2021年10月，國家市場監督管理總局就發布了《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》（下稱《平臺分類分級指南》）和《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》（下稱《平臺落實主體責任指南》），其中依據平臺的連接對象和主要功能將平臺分為六大類，能夠為推進平臺互聯互通工作的科學化提供一定指引，但這些類型劃分對于具有“多主體、多行業、多市場”特性的網絡平臺而言較為粗略，同時，《平臺分類分級指南》將平臺劃分為超大型平臺和中小平臺，并依據《平臺落實主體責任指南》課以超大型平臺開放互聯的義務，這在一定程度上，通過對平臺主體結構規模的設定，為適用反壟斷法框架下的必需設施原理提供了前提和基礎，為此，《平臺分類分級指南》和《平臺落實主體責任指南》二者合在一起被稱中國版的《數字市場法》，然而，囿于這兩部指南的征求意見稿尚未得到正式發布，導致對平臺經濟領域反壟斷規制，特別是推動平臺互聯互通工作——具體來講，即要求擁有市場支配地位或可能構成必需設施的超大型平臺向中小（平臺）企業公平、合理、非歧視地開放共享數據等要素——仍缺乏法定依據。

值得注意的是在新修訂《反壟斷法》下推動平臺互聯互通，不僅需考慮規制超大型平臺的濫用行為，規范其利用數據和算法、技術、資本及平臺規則的行為，還需運用新修訂的《反壟斷法》“鼓勵創新”，以高水平創新激勵和維持高水平競爭，充分認識到《反壟斷法》中規制是手段，發展是目的，故在反壟斷法下推動平臺互聯互通還應關注對參與互聯互通的各平臺主體的創新意愿、動能及實效的影響。

若為追求短期的效果，采用“一刀切”的做法，不合理地強制要求所有平臺進行互聯互通，不僅難以實現平臺互聯互通的目的，也會導致多元主體利益失衡，出現搭便車等不正當競爭行為，引發公地悲劇，鼓勵食人而肥等逆向淘汰的風險發生，以至于原本構想的互聯互通可以實現社會總福利提升的目的落空，甚至破壞現代市場自由、公平、合理的競爭機制。為此，在反壟斷法下推動平臺互聯互通，還需要與其他制度、規范、機制的協同，充分協調多元主體間的利益沖突，穩步推進平臺互聯互通的開放領域、層次及階段。

譬如，在推動平臺互聯互通時需考慮流量計費以及數據安全保障等技術性問題。推動平臺互聯互通技術性強，所需數據格式、標準及權限管理要求不一致。然而，由于不同平臺所使用的數據格式、技術規范、權限管理模式不同，數據價值無法得到有效實現，這也會影響平臺互聯互通的實效。

又如，主要依靠單一的市場監管部門或（和）行業部門推動平臺互聯互通的實效不佳。平臺經濟領域具有的跨區域、跨行業、跨市場等特征，使得單一的市場監管部門或行業部門所主導的互聯互通工作的進展和成效將十分有限，即便在新修訂的《反壟斷法》施行后，“單打一”的思維理念和工作方式，也難以滿足平臺互聯互通工作的實際需求，還可能出現“九龍治水”“規則打架”的情況。

以規制與創新為抓手推動平臺互聯互通

根據平臺經濟的特征和運行規律，結合當前運用反壟斷法推動平臺互聯互通所遇到的主要問題，可以考慮從以下方面有針對性的展開制度完善和機制配套，切實有效地以新修訂的《反壟斷法》施行為契機，通過強化規制與鼓勵創新雙管齊下推動平臺互聯互通。

（一）健全完善相關具體規則和配套制度

對反壟斷中的拒絕交易行為以及必需設施的判定條件進行調整和更新，以進一步劃清平臺拒絕互聯互通的合法性邊界。譬如，在判定平臺是否構成必需設施時，考慮平臺所持有的數據要素或者業務具有不可替代性，且是否構成相關數據流量或要素進入的必經入口。

根據平臺互聯互通的實際情況與需求，科學合理地劃分平臺類型和級別，并制定相應的規則體系，明確不同平臺在互聯互通過程中需承擔的責任和義務。并強化分類與分級標準的內在關聯，通過兩者的交點能夠有效定位該平臺的基礎核心業務歸屬，確定相應的監管主體、規則、工具及監管力度。

（二）加快研發支撐平臺互聯互通的相關技術

加快推動數據格式、應用交互端口協議以及數據安全保障等相關技術的規范化、標準化與統一化。相關技術標準的統一，不僅有助于互聯互通工作更有效地推進，也有助于避免平臺之間通過技術壁壘形成共謀。

加快推動“數據不可見，業務可展開”的技術研發。“數據不可見，業務可展開”的技術，譬如通過共享SDK或者開放SDK權限的方式或者隱私計算技術的應用，將有助于進一步提高平臺互聯互通的靈活性和可操作性，消除平臺在互聯互通中的數據安全顧慮，使場景化下的業務互聯互通不再需要以數據互聯互通為前提，可根據具體的需求選擇對數據或者業務進行互聯互通。

（三）創新監管工具與推動多部門協同

在監管工具創新方面，一是參考歐盟《數字市場法》、美國《通過啟用服務切換（ACCESS）法案》中對于“守門人”和“涵蓋平臺”的經驗，引入事前監管工具；二是建立“分級分類+負面清單”規則，為平臺互聯互通設置“紅綠燈”規則；三是將經濟學量化分析工具應用于行為競爭效果評估之中，評估平臺互聯互通整體效益、長期效益、現實效益等多元指標。

在多部門協同方面，建立多部門的會商制度，健全信息共享、共商共研、重點輿情聯合應對等聯動機制，建立跨部門的協同監管，在明確平臺企業互聯互通的牽頭監管主體后，涉及具體分管行業領域，可由具體監管部門組織相關單位進行會商，在此基礎上，還需進一步推動行業監管部門和市場監管部門協同，在行業監管與市場監管間實現有效聯動。

特別需在監管理念與基調上進一步明確和澄清，一是注重權衡多方主體利益，開展互聯互通應兼顧超大型平臺、中小平臺、平臺內經營者、消費者用戶等不同主體間的利益，在守住總體安全底線的基礎上，堅持以創新發展為主線，以市場優先為原則，以政府監管為必要，明確“非必要不干預”；

二是明確個案原則，不同場景下平臺互聯互通的實現方式與標準不盡相同，在市場機制失靈或已顯示難以滿足互聯互通需求之際，監管部門有必要依據場景正義原則與分類分級原則，在有效平衡長期主義與短期需求的關系下，以最小干預與最少必要為限，給予明確、可識別且可操作的監管舉措，做到精細化有效性監管，避免對涉案平臺企業或（和）整個行業帶來持續的不確定性和不穩定性。

（作者系南開大學法學院副院長、教授，南開大學競爭法研究中心主任、數字經濟交叉科學中心研究員）

標簽： 平臺互聯互通 技術壁壘 反壟斷法 不正當競爭 平臺經濟