何謂“網格化管理” 其內在機制是什么

為構建基層社會治理新格局，健全社區管理和服務機制，2021年3月發布的“十四五”規劃強調，要推動社會治理和服務重心下移、資源下沉，提高城鄉社區精準化精細化服務管理能力，構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺。由此可見，網格化管理對于提升基層社會治理的效率和質量大有裨益。當今學者對于網格化管理的研究頗多，但究竟何謂“網格化管理”，其內在機制是什么，蘊含著怎樣的內在治理理念仍需進一步探討與明晰。

厘清內涵助力基層社會治理

學者對網格化管理的研究大致可劃分為以下幾類。關于網格化管理的基本概念，部分學者認為網格化管理是科層制在“技術治理”背景下與信息技術的結合，是以公眾需求為導向、精細化、全方位覆蓋的“無縫隙管理”，是我國政府運用現代信息技術的工作創新等。關于網格化管理的實踐層面，部分學者重在闡述網格化管理與各社會領域之間的聯結。這主要體現為網格化管理被運用到社區管理、校園安全管理、消防安全、基層維穩等工作領域，進而對其在各領域取得的成效、存在的問題以及改進的路徑等進行分析。關于對網格化管理模式的反思與未來展望，部分學者認為網格化管理在形式上基本適應了政府社會治理創新的需求，但存在著“控制失靈”、不可持續、抑制基層自治活力等潛在風險，因此有學者認為網格化管理轉向網絡化管理是必然趨勢。

對網格化管理內涵的理解需要跟隨時代和形勢的變化而更新。對網格化管理認識不清、定位不準，會影響政府資源配置及政策落實效果，導致網格化管理出現政策執行偏差及政策與社會發展不同步等問題。解讀網格化管理的內涵應當從以下三個維度展開。

一是網格化管理是地理空間與權力分配的重新劃分。網格化管理的制度制定與網格的劃分在本質上借鑒了里坊制、坊市制、廂坊制、保甲制等治理模式的邏輯，也即強調政治權力與空間的關聯，地理空間的劃分和社會空間的生產帶來的是政治權力的重新配置。網格化管理是在社區(村)的基礎上，將管理對象按照一定的標準劃分成若干網格單元，將人、地、物、事、組織納入不同的網格，每個網格涵蓋一定數量居民，并安排相應的網格管理員負責管理，從而達到提高管理效率、化解基層社會矛盾、穩定社會的目的。網格的劃分按照完整覆蓋、便利服務管理、無縫銜接的要求，將管轄范圍劃分為大小相仿、相互銜接的單元網格，有效調節了現有社區(村)面積與人口分布不均衡、資源分配不合理的矛盾。

二是網格化管理是行政組織結構之間的重新聯結。長期以來，基層社會治理面臨著問題發現不及時等問題。網格化管理依托數字化技術平臺開展信息采集、案卷建立、任務派遣、任務處理、處理反饋、核查結案、考核評價等工作，嚴格要求已上報的案件在規定時間內得到解決和反饋。網格化管理的制度制定與信息技術的嵌入，整合了基層政府的資源力量，使用更加綜合的方法手段，切實解決了社會服務管理中的問題。這形成了以信息技術平臺為載體，解決問題為中心，各部門靈活調度與協作的結構。

三是網格化管理是歸屬感與認同感的再整合。隨著現代化進程的不斷推進，社會流動性的不斷增強，這將影響個人對所屬區域或群體的社會認知、認同的形塑，削弱個人的歸屬感與認同感，影響社會群體內生秩序的形成。而網格化管理是在原有的社區(村)的基礎上進一步精細化劃分，將社會劃分為更小的單元。通過網格管理員與網格內居民的日常接觸、聯絡、互動，強化當地居民對網格的認知與認同，由小及大，進而鼓勵居民積極參與到基層政府的工作中去，真正形成共建、共治、共享的社會治理新局面。

簡言之，網格是在城鄉社區、行政村及其他特定空間區域內劃分的基層綜合服務管理單元;網格化管理是一種以網格單位為基礎、以信息技術為核心、以精細化管理為目標的基層社會治理模式。網格化管理提高了發現問題、解決問題的工作效率，推進了基層社會治理新格局的構建，促進了居民、網格員、基層政府、各委辦局等主體之間建立良好的互動關系，進而增強了民眾的歸屬感、安全感與獲得感，增進社會團結與社會活力。

關鍵在于做好“管理”與“服務”

現代化過程中“秩序”與“活力”的矛盾一直存在。通過對網格化管理內涵的重新解讀，可見網格化管理中同樣蘊含著秩序與活力兩種治理理念。如何實現維持社會秩序與激活社會活力的統一，是構建新時代基層社會治理新格局的重中之重。

首先，提升網格化管理維持社會秩序的能力。我國存在多種城市社區治理制度，但制度與制度之間存在一定間隙或重疊交叉，導致部門之間權責模糊、不同治理主體之間存在矛盾等問題。在實行網格化管理之前，城鄉社區存在諸多不良現象，比如生活及裝修垃圾隨意堆放、違規亂發廣告、街頭游商屢禁不止;實行之后，通過劃分無縫隙、全覆蓋的網格，配備了一定數量的工作人員對單元網格進行管理。網格管理員在所管轄的網格區域內巡視，將發現的問題上報至網格化管理信息平臺;調度中心接收到網格管理員上報的案件后，將案件派遣給對應權屬的職能部門;職能部門接到案件之后盡快進行處理。網格化管理地毯式搜索的工作模式極大提高了基層政府發現問題、解決問題的效率，減少了政府資源的浪費，對于社會秩序的建立與維持起到積極作用。

其次，挖掘網格化管理激活社會活力的潛力。“十四五”規劃指出，要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層社會治理體系，完善基層民主協商制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。這體現出國家對于激活社會活力的迫切愿望，對網格化管理更是寄予厚望?；鶎诱畱敵浞掷镁W格化管理的優勢，深入挖掘激活社會活力的潛能。網格化管理的優勢在于小而精的單元網格將居民劃分為新的小規模社會群體，這為提升社會活力提供了諸多便利。譬如，教育宣傳、聽取民眾意見、組織團建等多種形式的活動舉辦起來更具操作性和可行性，活動效果更佳。小規模的居民群體之間更加便于溝通交流，有利于增強內部團結、提升群體認同感與歸屬感。以小網格為突破口，以點帶面，激發整個社會的活力。

最后，實現網格化管理“秩序”與“活力”的統一。實現網格化管理秩序與活力的統一，關鍵在于做好“管理”與“服務”兩方面工作。一方面，網格化管理在維持社會秩序時，面臨著諸如身份與工作權責不對稱、職責交疊與界限模糊、資源配置與任務分配不均衡等矛盾和困境。具體而言，受制于發現問題靠“格內”、解決問題靠“格外”的工作特征，網格化管理多為被動式、適應式的事后處理;網格化管理與其他部分社會主體的工作范疇有所重疊，其他社會主體容易滋生出“搭便車”的想法，增加網格化管理的工作量與難度。在實際工作中，網格管理員配備數量缺口大，部分地區每個網格管理員需要承擔兩個甚至更多網格的工作等。另一方面，網格化管理在激發社會活力的過程中，關鍵在于做好社會服務性工作。鼓勵居民積極參與到社區(村)的事務中來，吸納居民以志愿者的身份加入網格化管理體系，鼓勵居民積極為網格化工作建言獻策。但在現實工作中，服務性工作往往流于形式，存在工作痕跡造假、缺乏有效的考核機制等問題。為提升網格化管理的工作效益，基層政府應當雙管齊下，在維持好社會秩序的同時提升社會活力。

總之，基層社會治理正在發生重要改變，社會治理由單一主體向多主體、多中心轉變，社會治理的目的由工具理性向價值理性轉變。正如卡爾·波蘭尼的“嵌入性”理論所言，國家是嵌入在社會環境和社會結構中的，它要面對自身內部和外部各種力量圍繞權力支配和社會控制展開的抵抗和爭奪。為構建基層社會治理新格局，我國應當注重基層社會治理理念的逐步轉變，進一步推動基層社會實現秩序與活力的統一，真正形成共建、共治、共享的社會治理新局面。

(本文系中國人民大學科學研究基金(中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助)項目“賦權還是施壓?——基于海淀區網格化管理的經驗研究”(20XNH100)階段性成果)

(作者：張帆 單位：中國人民大學社會與人口學院)

標簽： 網格化管理