浙江德清“宅改”深度調研（上）：一塊宅基地，為何兩本產權證？

從事了10年園林綠化工程的謝遜，2020年，被老家德清縣茅蓬山的一處廢棄礦坑所吸引，萌生了打造礦坑主題露營基地的想法。在投入1個多億后，項目一期2023年開始正式運營。

(資料圖片)

德清縣本地人莊艷，一直從事民宿培訓工作。2021年，“莫干山民宿管家培訓中心”掛牌成立后，她受邀擔任負責人。截至目前，培訓中心已開展培訓班40余期，共計1500余人次，創造營業額約450萬元。

“莫干山民宿管家培訓中心”位于莫干山鎮五四村

德清縣位于浙江省湖州市。由于區位優越，臨近上海、杭州，靠著鄉村旅游等產業的蓬勃發展，或休閑旅游，或投資創業，德清縣既留住了像莊艷這樣的本地人，還吸引了大批外地人。

這些產業不少要落地農村，它們的土地供應問題怎么解決？我國實行城鄉二元土地制度，農村土地為集體所有，其在吸引投資、發展產業等方面存在制度掣肘，因此農村土地制度改革也適時提上議事日程。

十八大以來，第一波“土改”，從2015年開始，經全國人大授權，33個縣（市、區）試點“三塊地”（農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度改革）改革。原定三年，經過兩次延期，最終于2019年結束。第二波“土改”，從2020年開始，中央深改委審議通過《深化農村宅基地制度改革試點方案》，104個縣（市、區）和3個地級市啟動新一輪農村宅基地制度改革試點。

德清縣是這兩輪“土改”的親歷者。這8年，“停不下來”是德清土改的總基調。之所以如此，在于德清縣政府借力改革試點，通過盤活閑置資源等舉措滿足市場需要的主動作為。

“宅改”背后的重要驅動力

今年2月，中央發布新世紀以來第20個指導“三農”工作的中央一號文件。關于農村宅基地制度改革（“宅改”），文件要求“穩慎推進農村宅基地制度改革試點，切實摸清底數，加快房地一體宅基地確權登記頒證，加強規范管理，妥善化解歷史遺留問題，探索宅基地‘三權分置’有效實現形式。”

新時期的“宅改”，以“三權分置”為邏輯起點。該制度創新始于2015年，在第一輪“土改”之際，位于浙江省的義烏市，率先提出農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的制度設計。

然而，早在15年前，德清縣就面臨盤活閑置宅基地和農房使用權的現實挑戰。

由于務農收入低，農村年輕人大多選擇外出打工，莫干山鎮勞嶺村一度成為“空心村”。2007年，來自南非的高天成（中文名）在莫干山旅游，撞見勞嶺村，萌生開辦民宿的想法。后來，他以每棟每年8000元左右的價格，租下8棟廢棄農房，開辦了國內首家“洋家樂”——“裸心鄉”。然而，由于相關政策不明朗，“洋家樂”在開辦之初就引來爭議。

莫干山鎮勞嶺村風貌。新華社圖

德清縣農業農村局黨委副書記、副局長王海強對第一財經記者表示，當時，有兩種不同聲音。一種認為，宅基地只能由集體成員享有，長期租賃就是變相買賣，應當禁止；另一種認為，農房閑置也是一種資源浪費，只要農戶、企業愿意，政府大可不必干涉。最終縣政府達成共識，“變”比“不變”強，創新比固守好。

王海強稱，以當今視角來回望，其實15年前德清縣就已經在推動“宅改”。面對市場自然發育的新事物，縣政府順勢而為，保護了創新。從此，全縣民宿業一發而不可收拾。從2007年創辦第一家民宿，至今已有將近900家精品民宿。

概括來說，德清縣民宿業發展有三個顯著的時間節點。一是2007年，進入萌芽期，國內首家“洋家樂”誕生；二是2013年，進入黃金發展期，涌現了一大批民宿品牌；三是2019年，進入品質提升期，一方面逐漸走向高端化，另一方面國企與民企合作，共同打造創客空間、管家培訓等平臺，向其它地方輸出行業標準，引領國內民宿業發展。

2018年是“宅改”的關鍵節點。這一年，宅基地“三權分置”上升至國家層面。中央一號文件明確指出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”

在改革試點縣中，同年6月底，德清縣出臺全國首個基于“三權分置”的《德清縣農村宅基地管理辦法（試行）》，開啟了一系列具有實質意義的改革。

比如，宅基地使用權與其地上房屋使用權一體，需一并抵押、出租、轉讓。比如，允許資格權人將依法取得的宅基地使用權通過出租、轉讓、合作等方式流轉給其他組織和個人，用于興辦農村新產業、新業態。

再比如，經登記的宅基地使用權和房屋使用權可以抵押、出租和再轉讓，但期限不得超過使用權到期年限。

還有，資格權人將宅基地使用權抵押的，年限按30年設定；將宅基地使用權出租的，其出租年限最高不超過20年；將宅基地使用權轉讓的，轉讓年限不得低于5年，最高年限不超過30年。

在“宅改”的推動下，流轉的除了農戶閑置宅基地和農房，還有各類資產的“宅基地+”。2017年，第三代“洋家樂”——“裸心堡”的創辦，就是一種“宅基地+”實踐。項目通過“點狀供地”方式提供12畝新增建設用地，其余多數建筑是利用宅基地和租賃農房改造而成，項目內的200多畝山林是從村民手中流轉過來，比單純整塊批地節約了很多用地指標。

王海強稱，作為試點縣，德清縣一直在穩慎推進“宅改”。自2015年至今，全縣的“宅改”，可以說是基于內在需求所驅動的“我要改”，如何為產業發展掃清制度障礙，是改革的重要驅動力。

紅本本在手，吃上“定心丸”

“塔莎杜朵”精品民宿業主周云云，是全國第一個“宅改”紅利的嘗鮮者。

看到民宿業的機會，2017年，她返回勞嶺村，通過項目盤活了兩宗宅基地及農房，一宗為自有，另一宗為租用本村農戶，項目總投資450萬元。2018年6月底，農戶代表周玲玲在拿到宅基地資格權登記卡后，將自有宅基地和農房的20年使用權轉讓給周云云，周云云也領到了不動產權證。這是全國首份宅基地“三權分置”不動產權登記證。

讓農戶、投資方放心的紅本本

為“雙使用權”發證是宅基地與農房一體后的主要創新成果，即農戶、公司各有一本不動產權證。紅本本在手，不論是農戶，還是投資方，都像吃上“定心丸”一樣感到踏實。

德清縣農業農村局局長陳楊名對第一財經記者表示，首先，來自官方的背書，既讓農戶放心，不用擔心失去宅基地資格權和房屋所有權，也讓投資方敢放心大膽長期投資。其次，根據試行辦法，宅基地和農房的20年使用權也讓“塔莎杜朵”民宿項目，從德清縣農業銀行獲得100萬元授信。

與之同樣有安全感的，還有德清本地人倪小兵。倪的官方身份是德清五四文化旅游實業有限公司（簡稱“五四文旅”）法定代表人。五四文旅投資興建了前述民宿管家培訓中心。在“宅改”的推動下，2020年，五四文旅向農戶代表陸玉芳承租該宗宅基地和農房，雙方約定出租宅基地和農房使用權20年，每年租金4萬元，合計80萬元，一次性付清款項。協議到期后，陸玉芳無償收回宅基地和農房使用權。隨后，五四文旅投入將近300萬元，用于改造農房和周邊設施。

倪小兵稱，兩本證的區別在于，農戶那本沒有使用期限，公司這本顯示“使用權至2040年2月29日止”。這意味著，我們這20年的使用權，受到法律保護。20年后，宅基地和農房使用權完璧歸趙。

左為農戶的不動產權證，右為五四文旅公司的不動產權證

關于宅基地和農房使用權的租金，他提到，德清縣的民宿資源，吸引著全國乃至全球的投資者，經過不斷博弈，投資方與農戶的價格預期基本趨同。只是，合作模式會有不同考慮。長租模式，在初期較為流行，雙方約定租金、租期，投資方一次性支付農戶。托管、入股是隨后引入的兩種模式，前者農戶將農房托管給民宿公司，約定托管時間，及托管收益占該房屋營收的比例；后者是農戶將租期內的租金入股，變成股東，與民宿公司約定房屋每年營收的分紅比例，形成利益共同體。

長租與托管、入股，各有千秋。倪小兵表示，對農戶來說，長租會帶來穩定收益，市場風險由經營公司承擔，但也容易錯失民宿業快速發展帶來租金上漲的機會成本。托管、入股，雖然能夠分享發展紅利，但也要承擔市場風險。

通過盤活集體資產（雜亂的農貿市場、兩間農房），木芽鄉村青年創客空間也順勢而生，成為國內第一個鄉村民宿創業園。

從德清縣民宿業發展階段來看，“塔莎杜朵”是第二階段代表，且趕上了“宅改”關鍵節點；培訓中心與創客空間則是第三階段代表，前者培訓高素質的名宿管家，后者打造民宿產業鏈上下游小微企業的創業孵化園。在2022年，6月“民宿管家”成為人社部公示的新職業之一，8月該職業的國家職業技能標準開始制定和編寫，10月德清縣實施全國首個鄉村民宿服務等級認證。

總體來看，“宅改”創新，借助農村閑置資源的盤活，培育了農村新產業、新業態。目前，德清縣已制訂“雙使用權”登記頒證辦事指南，并在民宿業中推廣“雙使用權”登記發證。

2022年，德清縣在浙江省內率先制訂“百村萬幢（套）農房盤活利用工程”三年行動計劃（2022-2024年）。今年將繼續深入推進該工程，在去年完成5293宗的基礎上，計劃再完成3000宗。

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