打造“楓橋經驗”市域樣板 探索城市更新“曹楊模式”

在當前城市發展加快進入存量更新時代的背景下，上海以推進 “兩舊一村”改造為牽引，在加快探索城市更新背景下市域社會治理創新中承擔著引領性角色。2020年初，普陀區提出，新開工10萬平方米舊住房成套改造，讓非成套房屋居民過上“廚衛獨用”的日子。 其中，曹楊一村被列為舊住房成套改造重點項目。曹楊一村是新中國成立后建設的第一個工人新村，落成于1952年，4個工區共48幢，社區內廚衛合用情況多，舊住房成套改造壓力大，面臨著目標異質性、方案滿意度、利益平衡性和簽約達標率等難題。2019年至2021年期間，曹楊一村1499戶居民全部完成了從改造簽約、改造施工、回搬新居的舊住房成套改造，順利實現了新中國首個工人新村的“完美蝶變”，并作為上海首個工人新村精細化推進舊房改造的成功實踐案例，于2021年5月21日被《人民日報》整版報道。

面對舊房成套改造這一新難題,曹楊新村街道踐行人民城市人民建和全過程人民民主理念，不斷創新群眾工作方法，積極探索一種“全過程融合共治”的市域社會治理模式創新。這一模式彰顯了為民導向下法治、德治與自治相結合，協同治理、情感治理與數字治理相整合，黨政、市場與社會治理主體相融合的全過程人民民主理念，通過充分發揮全過程民主協商與參與式治理在城市更新改造中的獨特優勢，為全國城市老舊工人社區更新改造貢獻“曹楊模式”，助力打造新時代“楓橋經驗”市域樣板。

(相關資料圖)

一、改造前融合共治，助力群眾共識凝聚

（一）黨建引領社區治理，延伸觸角深入群眾

街道黨工委高度重視黨建引領社區治理網絡構建與機制創新，提出了“‘三舊’改造工作推進到哪里，黨組織就建在哪里，黨建工作就開展到哪里”理念，保障舊房改造順利推進。一是優化組織設置，密切聯系群眾。創新成套改造“臨時黨委+臨時黨支部”組織設置，成立了成套改造臨時黨委、臨時黨支部兩級黨組織，組建多支黨員突擊隊。在涉改基地因地制宜組建以黨員、干部為領銜的工作組，每個工作組對口聯系若干涉改居民，負責做好涉改居民的基本情況排摸、矛盾問題化解、簽約外搬工作等成套改造全過程、各環節工作任務。二是整合黨政治理資源，下沉基層注入領導力。配強人員力量，抽調街道內外精干的后備干部、年輕同志與老書記、“老法師”組團下沉基地，全脫產開展工作為成套改造注入“強心劑”。黨建引領治理網絡將黨的工作觸角延伸到成套改造最前線，發揮黨組織在舊改攻堅中 的戰斗堡壘作用。

（二）歷史資源助力治理，規劃先行凝聚共識

曹楊一村被列為上海市第四批優秀歷史建筑（2005年）和“首批中國20世紀建筑遺產”名錄（2016年），“是上海海派文化、紅色文化的重要載體，是需要留住的城市記憶”。通過規劃先行凝聚共識，曹楊街道，營造民主協商與民主決策良好氛圍，積極探索保護性改造 方案，在保護優秀歷史建筑和改善居民生活條件之間尋求平衡。一方面，突出歷史風貌保護和傳承。完整保留“鄰里單元”布局設計理念、扇形行列式分布的規劃特色以及空間肌理。另一方面，切實改善居民生活條件。通過優化規劃設計，將每幢房屋北側凹處的墻壁向外移兩米多，為每戶居民增加約8平方米的獨立廚衛空間。規劃先行理念不僅充分保留并利用了歷史風貌資源，同時創設了“把衛生間和廚房分拆給各家”的共識型改造方案。

基于這一改造方案，曹楊街道通過整合數字治理資源，將數字化轉型與基層民主實踐相結合，專門設置“廚衛實景展示房”和“VR （虛擬現實）全景”樣板房，讓“紙上談兵”變成“身臨其境”，幫助居民更好理解方案、更加方便與設計師溝通方案調整細節，并讓設 計師駐點值守，回答居民咨詢，進而更好凝聚改造方案共識。

（三）巧用情感治理資源，探索民主協商機制

一是探索情感治理驅動的基層民主協商機制。曹楊街道充分利用社區豐富的情感治理資源，通過“打感情牌”“講面子”等治理策略積極營造改造工作“氛圍”，激發群眾情感共鳴。注重排摸涉改居民的社會關系，特別是對改造工作有想法、不支持的居民，尋找能夠跟他們說得上話、聽得進話的重要關系人。通過積極爭取重要關系人對改造工作的理解和支持，因人而異，適時介入涉改居民的思想工作之中，打消涉改人員顧慮，轉變涉改人員想法觀念，推動簽約成功。例如，屬地物業-曹楊物業，跨區域做工作，成功勸說一名長期“避而不見”居民主動到基地簽約；區域外共建單位-寶鋼股份集團，由集團高層共同配合街道向涉改員工做工作；聯盟單位-西部集團、普陀區中心醫院等，在涉改員工中主動宣傳政策。二是探索“一戶一策”工作方法的基層民主協商機制。曹楊街道積極探索并創新“一戶一檔”和“一戶一方案”群眾工作方法，以此保障每戶居民合理訴求都能得到解決，在公平與效率之間尋求有機平衡。例如根據住戶情況梳理出“一戶一檔”，詳細列明每戶家庭成員信息、具體困難、訴求等；對舊房改造期間外搬居民，每月為每戶提供3600元到4800元的租房補貼。這一群眾工作方法創新，既有力保障了居民切身利益，同時有助于加快改造簽約進度。

二、改造中融合共治，助推群眾矛盾化解

（一）嵌入市場治理資源，對接居民異質需求

為滿足更新改造中群眾的個性化需求，化解潛在矛盾糾紛，曹楊街道在舊房改造中有機嵌入市場治理資源，以“有為政府+有效市場”良性互動創新群眾工作方法。一是創新“一戶一圖紙”工作機制。向市場引入一支優質設計師團隊，根據近1500戶居民房間的實際情況和不同需求，為每家每戶提供個性化、精細化設計方案，后續環節按照圖紙施工、執行。在這過程中，設計師入戶與群眾面對面溝通想法， 在一次次商討協調中，修改設計方案 3000 余次，用“量身定制”換群眾滿意，曹楊新貌也從圖紙躍然于現實。二是開設惠民市集，提供裝修設計服務。曹楊街道聯合上海市室內裝飾行業協會，引入8家裝飾裝修企業現場服務，為居民提供舊房改造完成后的家居裝修方案和“惠民套餐”。三是打造“為你找房”項目。曹楊街道與中介公司簽訂戰略合作協議，優先提供短期租借房源，并減免中介費用，實現找 房無憂。

（二）創新民主協商機制，激發基層自治活力

曹楊街道不斷創新民主協商機制和運行平臺，讓居民“唱主角”，充分保障居民的知情權、參與權、監督權，全過程參與成套改造。一是積極搭建“紅色議事廳”平臺，發揮其民主協商功能。將涉改居民群眾廣泛動員起來，把集中反映事項匯集起來，特別是將成套改造工作推進中的難點問題作為民主協商的重要議題，并轉化為“事和院”“一把鑰匙開一把鎖”“同心成套改造助力團”等自治項目，持續激發基層社區自治活力。例如，有位老人是社區第一代原住民，對突然要租房子“顛沛流離”一百個不愿意；另有戶居民剛重新裝修了房間，全新定制家具、重新鋪設地磚，實在是不舍得改造。面對這些矛盾和難題，居委干部和志愿骨干通過議事平臺和自治項目，共商共議，找出解決辦法做通思想工作，減少“爭吵聲”“抱怨聲”，增加“人情味”“煙火氣”。二是發揮社區骨干在民主協商中的“公共領導力”作用。積極挖掘社區中的黨員骨干、群眾骨干，加入成套改造工作組，發揮群眾做群眾工作的優勢。

（三）推動高效協同治理，創新矛盾聯調機制

曹楊街道在踐行新時代“楓橋經驗”過程中，注重通過推動高效的部門間協同治理，助力社區更新改造中的群眾矛盾化解。一是創新 “2+3”社會矛盾聯調聯處工作機制。這一工作機制通過建立街道、居民區兩級調委會，探索三所聯動（派出所、司法所、律師事務所）， 創新多元治理主體融合共治的高效協同機制。依托三所聯動機制，打造星級“人民調解室”，會同居民區將矛盾化解在基層，自成立以來已化解矛盾糾紛70起；探索社區法治帶頭人“1＋3＋X”四位一體矛盾化解機制，充分調動居民區調委會和社區民警、結對律師、業委會， 以及樓組長、志愿者等力量，把懂法律、會調解、知社情的人士凝聚起來一起開展人民調解；創新在線調處機制，會同區法院共建“普法智聯·云間法官工作室”，為社區群眾提供在線調解、法律咨詢、普法宣傳等優質法律服務。二是創新多元社會治理資源的整合機制。組建“紅色搬家先鋒隊”，由區域單位青年黨團員等為改造中有需要的居民義務搬家，實現搬家無憂；設置“臨時倉庫”，整合區域單位資源，免費提供臨時存儲大件家具場地，實現過渡無憂。多元社會治理主體及資源的有機整合，增強了社區治理的韌性與活力。

三、改造后融合共治，保障居民當家作主

（一）整合數字治理資源，強化技術為民導向

在改造后的公共空間治理與居民生活品質提升過程中，曹楊街道重視利用人工智能、物聯網、VR、5G 等數字技術賦能社區治理、滿足居民高品質生活需求的獨特優勢。一是借機社區改造規劃，優化社區公共空間。優化社區外景設計方案，架空線全部入地，居民頭頂不再有“蜘蛛網”；優化社區綠化建設，拓寬主干道的同時，僅一工區的停車位就從原來的 20多個增加至70多個，同時增設部分新能源汽車充電樁。此外，為滿足居民晾曬衣物需求，專門設置一些集中晾曬區。二是對社區公共設施進行智能化改造。例如，通過采用物聯網技術打造“戶外客廳”，設計自動打開、自動收攏的“屋頂”，方便居民 日常交流。再如，增設5G人工智能燈桿，可以同時實現智慧照明、環境監測、播放廣播等多種功能。在不改變外部形態的情況下，圍繞居民日常生活需求，增加數字化、智能化設施投入，提升居民生活品質，一定程度上代表了未來城市更新的趨勢和方向。

（二）促進法治自治結合，擴大有序政治參與

全過程人民民主倡導健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與。曹楊街道通過促進法治與居民自治相結合的方式，創新出一系列旨在提升民眾參與社區事務治理意愿的工作方法。一是推動居民參與立法征詢。依托市人大常委會基層立法聯系點，街道踐行“全 過程人民民主”重要理念，累計開展68場立法征詢活動，先后進行了27部法規草案的立法征詢工作，參與人數逾千人，提出意見建議495條，被采納123條，在全市25個立法聯系點中名列第一。二是發動居民參與人民建議征集。作為普陀區首個掛牌單位，曹楊街道構建“一心、三片、廿點”的“家門口”人民建議征集點，通過定期發布人民建議征集主題、在人流密集場所設置建議郵筒、街道班子領導大走訪等形式聽取社區群眾在社區治理方面的真知灼見，不斷提高人民群眾參政議政的積極性和主動性。三是推進人民建議轉化工作，讓 “金點子”變為推動社區治理的“金鑰匙”。例如，街道牽頭建設“曹楊幸福飯堂·桐柏院”和“人民城市客廳·幸福餐吧”，解決社區老人助餐服務問題；聽取曹楊新村居民“利用公共空間增加充電樁”的意見后，房屋中介門口、居民小區兩側、銀行網點周邊，“花壇式” 充電樁悄然出現。

（三）促進社區安全治理，保障弱勢群眾利益

全過程人民民主必須將“全體人民”都納入民主過程，特別注重從體制和機制上解決弱勢群體的政治利益。在社區改造后的常態治理時期，曹楊街道積極探索將社區安全治理創新作為社區弱勢群體切身利益的重要保障。街道通過“六防”工作機制創新（防火、防盜、防電信網絡詐騙、防預付費陷阱、防個人極端、防非法居住），守牢社區安全底線。其中，“防火、防盜、防騙”是與弱勢群眾利益密切的重要議題。例如，在當前電信詐騙高發和養老詐騙有所抬頭的情況下，依托“六防”工作機制全力推進反詐 APP安裝，做到反詐勸阻全閉環處置。通過“360”反詐系統攔截不安全小程序，編寫錄制反詐短音頻，重點關注反復推送高風險潛在被害人，第二輪回訪的上門見面率達100％。近期，公安、市場監管對轄區內涉及老年健康用品和健康服務的場所開展全面排查、整頓，成功搗毀以老年人為目標的售賣假醫療器械的詐騙團伙。自曹楊一村完成改造以來，小區內未發生入戶盜竊案件，曾經影響社區安全的違法搭建、飛線充電、人電同屋以及木質結構房屋易燃等問題得到有效解決。

曹楊一村的完美蝶變之路，以100%改造簽約率、100%改造成功率、100%改造美化率，為超大城市舊區改造的精細化社會治理提供了重要實踐案例與成功樣板。在這過程中，曹楊街道積極在改造前、改造中和改造后的全流程持續創新群眾工作方式，全過程踐行基層人民 民主協商理念，并初步探索出一種“全過程融合共治”的市域社會治理模式創新，為全國城市老舊工人社區更新改造貢獻“曹楊經驗”，助力打造新時代“楓橋經驗”普陀樣板。

上海的“兩舊一村”改造攻堅戰仍在路上，中國城市舊城區更新改造的社會治理創新仍在持續探索。楓橋路上的“曹楊經驗”，在踐行全過程人民民主理念的康莊大道上不斷前進，持續擦亮全過程融合共治在城市更新時代下社會治理創新中的特色品牌。

曹楊新村街道辦事處

2023 年 3 月

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