行業(yè)和市場監(jiān)管有機(jī)配合，推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通走實(shí)走穩(wěn)︱法經(jīng)兵言

9月9日，工信部有關(guān)業(yè)務(wù)部門召開“屏蔽網(wǎng)址鏈接問題行政指導(dǎo)會(huì)”。會(huì)上，工信部提出有關(guān)即時(shí)通信軟件的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，要求限期內(nèi)各平臺(tái)必須按標(biāo)準(zhǔn)解除屏蔽。由此，拉開了互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域妨礙互聯(lián)互通的行業(yè)專項(xiàng)整治活動(dòng)的大幕。迄今，平臺(tái)間互聯(lián)互通已取得一定成效。

11月29日，微信官方表示，在有關(guān)監(jiān)管部門指導(dǎo)下，為進(jìn)一步落實(shí)“以安全為底線，分階段、分步驟”的互聯(lián)互通方案，開始對外部鏈接管理措施進(jìn)行更新，在點(diǎn)對點(diǎn)聊天場景中將可直接訪問外部鏈接，同時(shí)，在群聊場景下也將開放電商類外部鏈接直接訪問功能。

隨著平臺(tái)互聯(lián)網(wǎng)互聯(lián)互通的不斷推進(jìn)，由此引發(fā)社會(huì)各界對相關(guān)問題的討論和探索，從外鏈直接打開逐步走向數(shù)據(jù)API接口公平、合理、非歧視開放，數(shù)據(jù)互操作、數(shù)據(jù)可攜帶等涉及平臺(tái)互聯(lián)互通的深層次、多面相問題。事實(shí)上，對于平臺(tái)互聯(lián)互通的多面相問題，基于專業(yè)和關(guān)注視角的差異可能有不同的認(rèn)識(shí)和看法，從不同維度來解讀同一個(gè)現(xiàn)象時(shí)其看法往往是有差異的。把握好平臺(tái)之間互聯(lián)互通的本質(zhì)與走向，一方面需要從行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管兩個(gè)方面同時(shí)發(fā)力；另一方面則需要緊密結(jié)合競爭法與其他相關(guān)數(shù)據(jù)專門立法，共同為互聯(lián)互通“保駕護(hù)航”，使之行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通需行業(yè)與市場的合力

當(dāng)前，工信部所主導(dǎo)的平臺(tái)互聯(lián)互通是一種以行業(yè)監(jiān)管為主要推動(dòng)力的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)市場競爭治理活動(dòng)，其目標(biāo)與效果兼具行業(yè)安全發(fā)展與市場公平競爭雙重要求。雖然，行業(yè)監(jiān)管也具有相關(guān)市場競爭治理的功能，但是與市場監(jiān)管下的相關(guān)市場競爭治理相比，在方式和手段等方面仍有不同和側(cè)重。

區(qū)分行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管對平臺(tái)互聯(lián)互通的價(jià)值及作用，首先應(yīng)明確平臺(tái)經(jīng)濟(jì)下行業(yè)與市場的區(qū)別。平臺(tái)企業(yè)，從目前發(fā)展態(tài)勢看，頭部平臺(tái)企業(yè)多已發(fā)展為平臺(tái)企業(yè)集團(tuán)的組織形態(tài)，其具有顯著的跨界經(jīng)營的特征，可能從事多種業(yè)務(wù)，提供多種商品或（和）服務(wù)，進(jìn)入多個(gè)行業(yè)，由此對應(yīng)多個(gè)市場，形成“多行多市”的競爭格局。然而，按照現(xiàn)有的“以分業(yè)監(jiān)管為主，混業(yè)監(jiān)管相配合”的行業(yè)監(jiān)管體制、權(quán)力配置及其運(yùn)行實(shí)況來看，已經(jīng)形成了較為固定的行業(yè)監(jiān)管格局，由此在面對變化頻繁的平臺(tái)企業(yè)（集團(tuán)）的“多行多市”經(jīng)營現(xiàn)狀時(shí)，行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管間的高效合作就顯得十分必要。

當(dāng)前，針對平臺(tái)企業(yè)行業(yè)監(jiān)管的主體主要有網(wǎng)信辦、工信部、交通運(yùn)輸部、央行、銀保監(jiān)會(huì)、稅務(wù)等部門，而市場監(jiān)管對應(yīng)的則是國家市場監(jiān)管總局（包括新成立的國家反壟斷局）。我國市場監(jiān)管部門與行業(yè)監(jiān)管部門在競爭執(zhí)法權(quán)限上存在一定交叉。譬如《反不正當(dāng)競爭法》第四條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府履行工商行政管理職責(zé)的部門對不正當(dāng)競爭行為進(jìn)行查處；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門查處的，依照其規(guī)定；《中華人民共和國電信條例》第七十一條規(guī)定，違反本條例第四十一條的規(guī)定，在電信業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)中進(jìn)行不正當(dāng)競爭的，由國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門或省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)責(zé)令改正，處10萬元以上100萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓。一方面，采取行業(yè)監(jiān)管有助于各行業(yè)主管部門依據(jù)其行業(yè)的自身特點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的執(zhí)法活動(dòng)，有針對性且較為靈活；另一方面，如果不厘清行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管的界限，將很有可能弱化市場監(jiān)管的獨(dú)立性、穩(wěn)定性及權(quán)威性。

然而，在實(shí)踐中嚴(yán)格區(qū)分行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管的界限是很困難的。具體到平臺(tái)互聯(lián)互通問題上，雖然平臺(tái)互聯(lián)互通的初衷主要在于打破當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)間相互封鎖屏蔽的競爭亂象，可視為一種源于公平自由競爭訴求下的市場規(guī)范治理，但是從互聯(lián)互通推進(jìn)中的具體政策和舉措來看，它實(shí)際上又涉及行業(yè)管制下的產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展問題。這就引發(fā)了行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管下競爭規(guī)范治理行為的定位、功能及作用的識(shí)別及工具使用問題。

當(dāng)然，無論是行業(yè)監(jiān)管下的規(guī)范發(fā)展治理還是市場監(jiān)管下的規(guī)范競爭治理，本質(zhì)上都是一種競爭法治行為，體現(xiàn)了法治監(jiān)管，只不過從行業(yè)監(jiān)管和市場監(jiān)管的不同維度出發(fā)，兩者是有區(qū)別和邊界的。考慮到當(dāng)下平臺(tái)企業(yè)混業(yè)經(jīng)營的特點(diǎn)，采取行業(yè)監(jiān)管很難及時(shí)有效應(yīng)對平臺(tái)企業(yè)跨界經(jīng)營的模式。故此，在看待市場監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的邊界時(shí)，可以考慮到如果市場可以維持其公平自由競爭的展開，則不需要監(jiān)管介入，即便在市場失靈時(shí)，如果市場監(jiān)管的介入可以矯正市場主體的行為，恢復(fù)市場公平自由的競爭秩序，那么行業(yè)監(jiān)管就暫不啟動(dòng)。行業(yè)監(jiān)管可以考慮在市場監(jiān)管效果不佳或在一定時(shí)間內(nèi)難以奏效而行業(yè)發(fā)展具有顯著急迫性的情勢下，再行介入。

工信部在此次互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)互聯(lián)互通治理之中，強(qiáng)調(diào)在安全的基礎(chǔ)上開展平臺(tái)間互聯(lián)互通，其目的是通過互聯(lián)互通，減輕中小企業(yè)的生存壓力，增加用戶的選擇范圍。這兩個(gè)方面是一個(gè)有機(jī)的整體，具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性，即強(qiáng)調(diào)數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在規(guī)范中發(fā)展，發(fā)展中規(guī)范。為此，必須清晰地認(rèn)識(shí)到，此次由工信部主導(dǎo)的平臺(tái)互聯(lián)互通的基石和主線是以行業(yè)監(jiān)管的基本邏輯來構(gòu)筑和展開的，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的安全與發(fā)展是互聯(lián)互通的目標(biāo)與方向。

與此同時(shí)，也需清楚地看到平臺(tái)互聯(lián)互通有利于推動(dòng)和保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，特別是有利于促進(jìn)中小企業(yè)科技創(chuàng)新，分享數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。這一點(diǎn)與市場監(jiān)管下的平臺(tái)互聯(lián)互通具有共通性與一致性。由此，則引發(fā)了社會(huì)各界廣泛主張的以競爭法治工具推動(dòng)和強(qiáng)化平臺(tái)反壟斷規(guī)制的訴求。因?yàn)闊o論是鏈接封禁還是數(shù)據(jù)不互聯(lián)不互通，這些問題可能都與平臺(tái)企業(yè)濫用市場力量特別是市場支配力量有關(guān)系。

從目前我國反壟斷法上濫用行為的類型來看，可分為排他性濫用和剝削性濫用行為。哪些行為是排他濫用？哪些行為是剝削濫用？排他濫用和剝削濫用間有何關(guān)系？對這些問題的厘清，還需結(jié)合平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場競爭行為及其效果的具體特征和表現(xiàn)，做進(jìn)一步分析。當(dāng)然，需要關(guān)注的是，當(dāng)前無論在美國還是在德國，都試圖或已將平臺(tái)企業(yè)排他性濫用和剝削性濫用行為作為一個(gè)整體來分析。具體而言，雖然某些濫用行為在外觀上可能是對用戶權(quán)益的直接剝削，譬如，強(qiáng)制采集非必要的用戶數(shù)據(jù)、限定交易對象等都可能會(huì)對用戶權(quán)益產(chǎn)生損害，但是進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，這些行為可能會(huì)對其他經(jīng)營者也產(chǎn)生排他性競爭效果。因?yàn)楂@取大量數(shù)據(jù)甚至導(dǎo)致用戶不可轉(zhuǎn)向或轉(zhuǎn)向成本過高等，都會(huì)產(chǎn)生排他性的競爭效果。當(dāng)然，這種排他性競爭效果并非一概而論，同一行為在不同場景中對競爭對手產(chǎn)生的影響也是多樣的，需要基于個(gè)案具體分析。

在我國近期發(fā)布的《反壟斷法》修正草案中，也明確將利用數(shù)據(jù)和算法等設(shè)置障礙,對其他經(jīng)營者進(jìn)行不合理限制的行為納入濫用市場支配地位行為。雖然，《反壟斷法》的此次修正并未用專章規(guī)定平臺(tái)壟斷、數(shù)據(jù)濫用等問題，僅在《修正草案》第十條和第二十二條就數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)引發(fā)的限制、排除競爭問題做了原則性和具體類型的規(guī)定，但是，從現(xiàn)實(shí)而言，此次《反壟斷法》修正的幅度和程度是值得肯定的，因?yàn)槠渥鳛槭袌鼋?jīng)濟(jì)的基本法尚未達(dá)到需要大規(guī)模修改的程度。之前國務(wù)院反壟斷委員會(huì)《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》已經(jīng)作出了相對細(xì)致的規(guī)定，還有部分相關(guān)指南正在制定之中，沒有必要在基本法中放入更多的關(guān)于平臺(tái)和數(shù)據(jù)壟斷問題的規(guī)定。不過，在進(jìn)一步完善競爭法治工具的同時(shí)，還需明確平臺(tái)互聯(lián)互通到底要解決什么問題，聯(lián)通到什么程度？這些直接關(guān)系到法律工具的選擇適用以及發(fā)展完善的預(yù)期目標(biāo)。

值得肯定的是，目前在實(shí)踐中已探索形成了一些比較成熟的做法，例如，工信部、交通運(yùn)輸部、國家市場監(jiān)管總局等部門的會(huì)商機(jī)制，以及近期國家反壟斷局掛牌成立，進(jìn)一步健全完善了我國反壟斷執(zhí)法體制機(jī)制的整體性、系統(tǒng)性及權(quán)威性。從這個(gè)意義上講，對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)互聯(lián)互通的推進(jìn)，不僅有助于推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的互聯(lián)互通，也有利于破除目前行政治理領(lǐng)域的條塊結(jié)構(gòu)所造成的治理藩籬，促進(jìn)整個(gè)行政治理領(lǐng)域的互聯(lián)互通，形成合力監(jiān)管、整體監(jiān)管、系統(tǒng)監(jiān)管。

競爭法“不可承受之重”

對平臺(tái)互聯(lián)互通的規(guī)范治理在我國并非首次，2000年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國電信條例》，是一項(xiàng)典型的行業(yè)監(jiān)管下的競爭治理規(guī)范。引入互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，互聯(lián)互通要求很大程度上會(huì)從“初階段的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)互聯(lián)和市場互通兩個(gè)維度”，向“高階段的推動(dòng)有利于用戶在跨行業(yè)和跨市場上直接分享鏈接和信息，慢慢地走向全行業(yè)、全市場、全場景下的數(shù)據(jù)互操作”升級(jí)，即通過開放平臺(tái)數(shù)據(jù)API接口這樣一種操作，實(shí)現(xiàn)各平臺(tái)間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，提高數(shù)據(jù)的分享和利用效率。在技術(shù)層面，平臺(tái)互聯(lián)互通的實(shí)現(xiàn)主要依賴數(shù)據(jù)可攜帶和數(shù)據(jù)互操作等機(jī)制的落實(shí)。

然而，必須承認(rèn)的是，當(dāng)下競爭法在處理平臺(tái)互聯(lián)互通問題上存在一定的局限性。數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通可能帶來諸多風(fēng)險(xiǎn)與問題，競爭法是不足以來回應(yīng)這類風(fēng)險(xiǎn)和解決相關(guān)問題的。

第一，數(shù)據(jù)權(quán)屬的制定與確認(rèn)，這是推動(dòng)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的基礎(chǔ)。現(xiàn)行《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》雖然具有治理妨礙互聯(lián)互通行為的某些主要價(jià)值和基礎(chǔ)功能，但是無法為數(shù)據(jù)這一重要的生產(chǎn)要素賦權(quán)和確權(quán)。

第二，數(shù)據(jù)可攜帶是一個(gè)雙向交互的數(shù)據(jù)流通制度和工具。例如有A、B兩個(gè)平臺(tái)，A是一個(gè)大平臺(tái)，在數(shù)據(jù)可攜帶場景下，A平臺(tái)的用戶信息可以根據(jù)用戶需要遷移到B平臺(tái)。與此同時(shí)，B平臺(tái)的用戶信息也可以遷移到A平臺(tái)。如此以來，就會(huì)使得類似于A平臺(tái)的諸多超大型平臺(tái)，進(jìn)一步增強(qiáng)其市場力量，從而降低中小創(chuàng)新型平臺(tái)的競爭力。換言之，數(shù)據(jù)可攜帶也可能會(huì)導(dǎo)致超大型平臺(tái)的數(shù)據(jù)優(yōu)勢越來越牢固。這一點(diǎn)競爭法不可能作為對某一經(jīng)營者的保護(hù)而放棄對市場整體公平競爭秩序的維護(hù)。也就是說，在正常的市場競爭秩序下，數(shù)據(jù)可攜帶如果引發(fā)大量數(shù)據(jù)信息流向優(yōu)勢的超大型平臺(tái)企業(yè)，競爭法是不具備介入的正當(dāng)性和必要性的。

第三，數(shù)據(jù)的流通很可能帶來數(shù)據(jù)安全上的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在數(shù)據(jù)共享環(huán)節(jié)中，一旦在數(shù)據(jù)傳輸上發(fā)生惡意攔截、篡改，或是在數(shù)據(jù)共享上面臨非法訪問、惡意更改等問題，很可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)泄露，消費(fèi)者的隱私受到威脅，經(jīng)營者的合法權(quán)益受到侵犯，社會(huì)秩序的穩(wěn)定受到影響。這一點(diǎn)也是互聯(lián)互通推進(jìn)中需要著重關(guān)注的，很顯然競爭法對數(shù)據(jù)安全特別是數(shù)據(jù)公共安全問題是難以有效回應(yīng)的。

第四，數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通涉及多方主體，利益十分復(fù)雜。如何權(quán)衡不同平臺(tái)企業(yè)，不同平臺(tái)內(nèi)的經(jīng)營者，作為用戶的消費(fèi)者，以及國家、社會(huì)等主體之間的利益，單獨(dú)依靠競爭法無法找到有效的方法。譬如，若是一味追求數(shù)據(jù)由大型平臺(tái)流向中小型企業(yè)而不考慮其他因素，則可能會(huì)增加中小企業(yè)搭便車的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步減少創(chuàng)新的激勵(lì)，對于數(shù)據(jù)優(yōu)勢企業(yè)的競爭優(yōu)勢造成一種不正當(dāng)減損。

雖然，競爭法在獨(dú)自面對平臺(tái)互聯(lián)互通問題時(shí)，顯得“底氣”不足，工具匱乏，但是近期《個(gè)人信息保護(hù)法》與《數(shù)據(jù)安全法》等法律和《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分類分級(jí)指南（征求意見稿）》《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南（征求意見稿）》等相關(guān)規(guī)定的出臺(tái)，為多法規(guī)協(xié)同推動(dòng)平臺(tái)互聯(lián)互通提供了有力支撐。

首先，盡管《個(gè)人信息保護(hù)法》與《數(shù)據(jù)安全法》沒有明確數(shù)據(jù)的權(quán)屬，但規(guī)定“自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)”“國家保護(hù)個(gè)人、組織與數(shù)據(jù)有關(guān)的權(quán)益”，明確了有關(guān)主體對數(shù)據(jù)或信息享有的權(quán)益不受侵犯。

其次，考慮到工信部在此次治理中以減緩中小企業(yè)的生存壓力為目標(biāo)之一，相關(guān)針對性規(guī)則更容易在互聯(lián)互通中適當(dāng)傾斜地保護(hù)中小企業(yè)的利益，避免數(shù)據(jù)單向流通。例如，《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南（征求意見稿）》中第三條規(guī)定，超大型平臺(tái)經(jīng)營者負(fù)有開放生態(tài)的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)其提供的服務(wù)與其他平臺(tái)經(jīng)營者提供的服務(wù)具有互操作性。

再次，確立了數(shù)據(jù)分類分級(jí)制度，將數(shù)據(jù)分為一般數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)與核心數(shù)據(jù)，對于重要數(shù)據(jù)與核心數(shù)據(jù)采取較為嚴(yán)格的保護(hù)措施，有助于解決數(shù)據(jù)互聯(lián)互通中可能面臨的安全問題。

最后，《個(gè)人信息保護(hù)法》第四十五條規(guī)定，個(gè)人請求將個(gè)人信息轉(zhuǎn)移至其指定的個(gè)人信息處理者，符合國家網(wǎng)信部門規(guī)定條件的，個(gè)人信息處理者應(yīng)當(dāng)提供轉(zhuǎn)移的途徑。這一規(guī)定可以說為互聯(lián)互通提供了法律上的依據(jù)。相較于競爭法上規(guī)制拒絕開放數(shù)據(jù)的問題需要經(jīng)過濫用市場支配地位行為的認(rèn)定，數(shù)據(jù)可攜帶制度可能是一種更加便捷可行的實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的工具。

總之，對平臺(tái)間互聯(lián)互通的推進(jìn)仍需穩(wěn)步展開，做好系統(tǒng)性和整體性的制度安排。不僅需要市場監(jiān)管的有序施行，還需要行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管的有機(jī)配合，強(qiáng)調(diào)以問題為導(dǎo)向，加強(qiáng)跨領(lǐng)域、跨專業(yè)、跨界別的交流對話，在法治框架下分階段、分步驟推進(jìn)互聯(lián)互通走實(shí)走穩(wěn)。

（陳兵系南開大學(xué)法學(xué)院教授、競爭法研究中心主任。本文系國家社科基金后期資助項(xiàng)目“數(shù)字經(jīng)濟(jì)與競爭法治研究”的階段性成果）

標(biāo)簽： 互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái) 互聯(lián)互通 數(shù)據(jù)安全 行業(yè)監(jiān)管 市場監(jiān)管