長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新共同體建設(shè)需要地方財(cái)稅體制創(chuàng)新︱公共經(jīng)濟(jì)與管理

當(dāng)前，我國(guó)正著力打造區(qū)域創(chuàng)新極。2020年5月，《上海市推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》正式頒布實(shí)施，聚焦上海張江這一科創(chuàng)中心承載區(qū)，要求形成具有國(guó)際影響力的區(qū)域創(chuàng)新極。

同年末，按照推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的要求，科技部會(huì)同上海市、江蘇省、浙江省、安徽省人民政府共同編制了《長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新共同體建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》，提出2025年要形成現(xiàn)代化、國(guó)際化的科技創(chuàng)新共同體，初步形成長(zhǎng)三角地區(qū)科技創(chuàng)新規(guī)劃、政策的協(xié)同機(jī)制，基本破除制約創(chuàng)新要素自由流動(dòng)的行政壁壘。2035年全面建成全球領(lǐng)先的科技創(chuàng)新共同體。通過長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新共同體建設(shè)，促使長(zhǎng)三角區(qū)域成為創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)重要一級(jí)。

理論表明，區(qū)域創(chuàng)新極是指創(chuàng)新活動(dòng)高度集中，并在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和科技發(fā)展中處于主導(dǎo)地位的區(qū)域。作為由創(chuàng)新要素聚集形成的核心區(qū)域，創(chuàng)新極可以促進(jìn)創(chuàng)新資源的聚集和擴(kuò)散，帶動(dòng)周邊其他區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和要素等迅速發(fā)展。在政府規(guī)劃和政策引導(dǎo)下，企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、人才等創(chuàng)新要素不斷實(shí)施循環(huán)往復(fù)式的“集聚—擴(kuò)散”運(yùn)動(dòng)，知識(shí)創(chuàng)造、技術(shù)創(chuàng)新、生產(chǎn)、分配等各環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系，資源、市場(chǎng)等實(shí)現(xiàn)有序整合和分工，創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈高度融合，最終形成相對(duì)成熟穩(wěn)定的“極域”，同時(shí)，區(qū)域創(chuàng)新極內(nèi)又存在多個(gè)錯(cuò)位發(fā)展的創(chuàng)新“極點(diǎn)”。

區(qū)域創(chuàng)新極的作用機(jī)理是在更大范圍內(nèi)使得科技創(chuàng)新主體在空間、理念、技術(shù)、信息和制度等多維度上相互“接近”（Proximity），從而通過科技創(chuàng)新成果的正外部性為彼此更為“接近”的創(chuàng)新主體提供附加資源。

理論表明，區(qū)域創(chuàng)新極提供的機(jī)遇至少包含兩個(gè)方面：一是更高水平的科技成果、要素資源和科技基礎(chǔ)設(shè)施方面的供給質(zhì)量；二是從區(qū)域性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看的更高質(zhì)量的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)和更緊密的投入產(chǎn)出關(guān)聯(lián)。這兩個(gè)條件在大都市圈層次更有可能達(dá)到，而非單個(gè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的集群，或者是以省（市）等行政區(qū)域劃分的創(chuàng)新體系所能提供的。世界范圍內(nèi)，區(qū)域創(chuàng)新極的典范是以“波士華”（波士頓-紐約-華盛頓城市群）、芝加哥、倫敦、東京、巴塞羅那、維也納等為中心的大都市圈。

在推動(dòng)長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新共同體建設(shè)，構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新極的進(jìn)程中，地方財(cái)政體制和財(cái)稅制度改革是重要的一環(huán)。財(cái)稅體制與制度需要主動(dòng)發(fā)力，融入長(zhǎng)三角一體化發(fā)展格局和上海科創(chuàng)中心建設(shè)格局，構(gòu)建與區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)內(nèi)在要求相適宜的地方政府間財(cái)政關(guān)系。具體而言，需要以前所未有的力度，打破行政或財(cái)政單元限制，從協(xié)調(diào)與合作兩個(gè)方面實(shí)施地方財(cái)稅體制和財(cái)稅制度的創(chuàng)新改革。

1.在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展格局下，科技領(lǐng)域財(cái)稅體制與制度建設(shè)中應(yīng)體現(xiàn)更多的協(xié)調(diào)屬性。

應(yīng)擯棄“以鄰為壑”思維，避免地方政府之間為爭(zhēng)奪科技創(chuàng)新成果、研發(fā)機(jī)構(gòu)和科技企業(yè)的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”（Race to the bottom）。在助力企業(yè)科技創(chuàng)新和培育新型研發(fā)機(jī)構(gòu)中，統(tǒng)一實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化的財(cái)政資助和稅費(fèi)優(yōu)惠政策，以避免財(cái)政資助“高地”和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)“洼地”產(chǎn)生創(chuàng)新資源配置扭曲現(xiàn)象。同時(shí)，應(yīng)避免為少數(shù)的行業(yè)頭部企業(yè)“量身打造”特異性財(cái)稅政策的思路，以避免政策助長(zhǎng)這些企業(yè)的市場(chǎng)壟斷性和定價(jià)能力，進(jìn)而對(duì)資源配置效率產(chǎn)生潛在危害。

財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分與配置中，應(yīng)積極通過財(cái)力保障，為科技管理體制改革和科研機(jī)構(gòu)改制的統(tǒng)一、同步推進(jìn)提供有力支撐。包括統(tǒng)一調(diào)整優(yōu)化科技領(lǐng)域中的政府機(jī)構(gòu)職能，同步推進(jìn)成果資產(chǎn)評(píng)估及備案改革，以及職務(wù)成果所有權(quán)或長(zhǎng)期使用權(quán)的確權(quán)工作。

統(tǒng)一提供標(biāo)準(zhǔn)化的科技服務(wù)類公共產(chǎn)品。推進(jìn)區(qū)域內(nèi)政府科技服務(wù)管理體制和服務(wù)能力的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完善一體化的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、科研信用管理、科技倫理監(jiān)督、科技成果交易市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法體制，為強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的體制改革提供財(cái)力保障和績(jī)效管理，提高科技行政管理效率和科技服務(wù)效能。

應(yīng)考慮從行政單元之間的協(xié)調(diào)出發(fā)，設(shè)立橫向的轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政貢獻(xiàn)分享機(jī)制制度，探索將科技成果和研發(fā)機(jī)構(gòu)的溯源和全過程政府主體共享這一思路納入財(cái)政資金的公式化分配。

協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各行政單元的科研事業(yè)單位改革思路，同步推進(jìn)放權(quán)松綁過程中的擴(kuò)大自主權(quán)改革，在科研事業(yè)單位選人用人、編制使用、職稱評(píng)審、薪酬分配、機(jī)構(gòu)設(shè)置、成果處置方面推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和區(qū)域內(nèi)互認(rèn)互通。

在擴(kuò)大科技成果轉(zhuǎn)化能力方面，共同實(shí)施研發(fā)與轉(zhuǎn)化功能型平臺(tái)建設(shè)，除了設(shè)立專項(xiàng)資金加強(qiáng)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，應(yīng)考慮通過地方政府共同實(shí)施財(cái)政投資方式，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)和專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)成果在區(qū)域和層級(jí)間的合理分享。

2.地方財(cái)稅體制和財(cái)稅制度建設(shè)中應(yīng)以加強(qiáng)上海，特別是張江這一科創(chuàng)中心承載區(qū)與周邊上海區(qū)域及其他長(zhǎng)三角城市的合作關(guān)系為目標(biāo)，提高創(chuàng)新資源的共享程度，促進(jìn)創(chuàng)新知識(shí)的擴(kuò)散和創(chuàng)新過程的跨區(qū)域主體聯(lián)結(jié)，在長(zhǎng)三角創(chuàng)新極域內(nèi)部推動(dòng)形成相互交織的“極點(diǎn)”城市網(wǎng)絡(luò)。

為此，除了財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政投資與政府購(gòu)買等財(cái)政制度建設(shè)，還需要?jiǎng)?chuàng)新區(qū)域性財(cái)政體制和政府間財(cái)政關(guān)系。通過政府間財(cái)政補(bǔ)償和財(cái)稅共享制度創(chuàng)新，塑造能夠促使各地方政府協(xié)同展開產(chǎn)業(yè)布局建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)配套建設(shè)的財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制。其目標(biāo)是在區(qū)域一體化發(fā)展格局下，推動(dòng)城市之間創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的錯(cuò)位發(fā)展，充分發(fā)揮創(chuàng)新極的聚集效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，加快形成完整的科技創(chuàng)新鏈條和產(chǎn)業(yè)鏈條，使城市之間在動(dòng)態(tài)的增長(zhǎng)中保持技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上的協(xié)調(diào)發(fā)展，最終形成長(zhǎng)三角創(chuàng)新極域和區(qū)域內(nèi)交織的創(chuàng)新極點(diǎn)城市網(wǎng)絡(luò)。

（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授）

標(biāo)簽： 長(zhǎng)三角 科技創(chuàng)新 張江科創(chuàng)中心 財(cái)稅制度建設(shè)