高級別！國家反壟斷局掛牌，由“三合一”到“一變三”為什么

正對國家市場監督管理總局辦公大樓，隨著左側柱子上的紅布被揭下，“國家反壟斷局”的全新名牌映入眼簾，它與被掛在右側柱子上的“國家市場監督管理總局”的名牌迎面相對，左右拱衛。

11月18日上午9時許，國務委員、國務院反壟斷委員會主任王勇為國家反壟斷局揭牌。至此，國家反壟斷局在北京三里河東路8號正式掛牌成立，與國家市場監督管理總局三里河辦公區同樓。

兩天前，在第七屆金磚國家國際競爭大會開幕式上，王勇在致辭中曾表示，伴隨新設立的國家反壟斷局掛牌，“標志著中國反壟斷事業要進入一個新的發展階段。”

2018年國務院機構改革，將原先分別由商務部、國家發展改革委、國家工商行政管理總局承擔的反壟斷執法工作統一歸集，國家市場監督管理總局（下稱“市場監管總局”）反壟斷局成為專門負責反壟斷執法的機構，同時承辦國務院反壟斷委員會日常工作。

時隔三年后，國家反壟斷局的成立，體現了國家對反壟斷體制機制的進一步完善。

中國社會科學院大學法學院副教授韓偉在接受第一財經采訪時稱，國家反壟斷局的設立，使得我國反壟斷執法部門向高級別、權威性和獨立性的方向邁進了重要一步，一定程度上可以緩解此前反壟斷執法人員的不足。

“國家反壟斷局的出現，有利于競爭政策的基礎性地位得到更好落實，為各類市場主體營造公平、透明、可預期的良好競爭環境，也符合國際反壟斷執法趨勢。”韓偉稱。

組織架構初現全貌

最早關于國家反壟斷局的消息來自于三天前的一份人事任命。

根據人社部15日公布的國務院任免國家工作人員信息，甘霖被任命為國家反壟斷局局長。與此同時，根據市場監管總局官網上的最近更新資料，她此前在該局擔任副局長的職務并未發生變動，但在主管工作介紹上，新增了分管執法競爭政策協調司、反壟斷執法一司、反壟斷執法二司，以及主持國家反壟斷局工作。

同日晚間，根據市場監管總局官方微信“世說新語”推送的“第七屆金磚國家國際競爭大會”相關消息，原市場監管總局反壟斷局局長吳振國轉任反壟斷執法一司司長，原市場監管總局反壟斷局副局長徐樂夫、周智高分別轉任反壟斷執法二司副司長、競爭政策協調司副司長，原市場監管總局綜合規劃司副司長俞路轉任反壟斷執法一司副司長。

次日，甘霖首次以國家反壟斷局局長的身份出席第七屆金磚國家國際競爭大會。

這也意味著，早在國家反壟斷局正式掛牌前，其前期的人事和組織架構已初現端倪。

18日，在國家反壟斷局正式掛牌當天，市場監管總局官網更新了機構設置信息——原反壟斷局擴充為三個司，即競爭政策協調司、反壟斷執法一司和反壟斷執法二司。

值得關注的是，此前業界有聲音稱“市場監管總局反壟斷局將由司局級單位提升為副部級單位”的說法，并未獲證實。

北京斐石律師事務所管理合伙人周照峰告訴第一財經，目前國家反壟斷局的執法獨立性尚不及國家藥品監督管理局、國家知識產權局等由市場監管總局管理的其他國家局。

“但不排除后續伴隨反壟斷工作的推進，其執法的獨立性接近并漸漸與國家知識產權局等國家局比肩。”周照峰稱。

在職能方面，競爭政策協調司負責統籌推進競爭政策實施，負責反壟斷綜合協調工作。指導地方開展反壟斷工作。牽頭擬訂反壟斷制度措施和指南。組織實施公平競爭審查制度，督促指導各部門和地方開展公平競爭審查工作。負責濫用行政權力排除、限制競爭反壟斷執法工作。承擔反壟斷案件內部法制審核工作。承擔競爭政策和反壟斷國際合作與交流工作。承擔國務院反壟斷委員會日常工作。

反壟斷執法一司和反壟斷執法二司的辦案屬性更強。其中，一司主要負責查處及指導、組織協調地方查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件，而二司主要負責審查經營者集中案件及查處違法實施集中案件等。

而在上述二司的職能中，數字經濟領域的反壟斷執法工作都被單獨列明，體現了對該領域的重點關注。

同時，濫用知識產權的行為也受到重點關注。在反壟斷執法一司的職能中，除了按照行為類型劃分職能外，還將“濫用知識產權排除、限制競爭等反壟斷執法工作”這一領域類案件予以單列。

清華大學國家戰略研究院研究員劉旭告訴第一財經，由于國家反壟斷局剛剛成立，三個部門的職能分割還不是很清晰，在實踐操作上，可能出現交集。

“當前三司的職能劃分，可能存在過渡性因素，伴隨國家反壟斷局的編制不斷擴大，三個司的職能可能會進一步細化，讓分工更具合理性和可操作性。同時，在分工時，還應考慮到人員流動，這樣，既可以提升辦案效率，又能有效地進行內部監督。”劉旭稱。

為配合國家反壟斷局的執法工作，周照峰還認為，未來或將設立省級反壟斷局，而當下在地方層面，在反壟斷執法機構設置不統一的現象也將被逐步解決。

由“三合一”到“一變三”

在《反壟斷法》施行13年間，中國反壟斷執法機構共歷經了三次蛻變。

2008年《反壟斷法》施行后，國務院成立反壟斷委員會，負責制定、發布反壟斷指南，協調反壟斷行政執法等工作。而反壟斷執法則由商務部反壟斷局、國家發改委價格監督檢查與反壟斷局、國家工商行政管理總局反壟斷與反不正當競爭執法局共同承擔，分別負責經營者集中反壟斷執法、價格監督檢查與反壟斷執法、反壟斷執法職能。

劉旭稱，在最初設置反壟斷執法機構時，因為一些客觀原因，對“誰執法”的問題做了模糊化處理。比如，《反壟斷法》客觀上與發改委系統實施的《價格法》、工商系統實施的《反不正當競爭法》、商務部實施的《關于外國投資者并購境內企業的規定》有重疊，而同期這些配套規則沒能都及時進行修訂。各維度的博弈下，最后選擇由這三個部門分別執行《反壟斷法》的一部分。

多名受訪專家稱，在實踐過程中，多部門執法確實存在職能交叉的問題，并增加了協調成本，影響了執法效率。

在運行10年后，反壟斷執法“三分天下”的局面最終通過反壟斷執法機構的“三合一”得以結束。2018年4月，新設立的市場監管總局統一承擔反壟斷執法職能，實現了一個機構執法。

華東政法大學競爭法研究中心執行主任鐘剛對第一財經稱，在“三合一”之后，反壟斷執法的統一性和自主性均有所增強，有利于推進對大企業并購、行政性壟斷的調查、競爭政策和產業政策的協調工作等，為進一步增強反壟斷執法的獨立性和權威性奠定了良好基礎。

“成立國家反壟斷局是2018年機構改革的延續。”劉旭進一步分析，新設國家反壟斷局的最直接原因，是在市場監管總局直屬局的框架下，難以再更多擴大執法編制，導致執法人員嚴重不足。在此背景下，亟須成立一個由市場監管總局管理，但是擁有獨立編制計劃、更高級別的執法局。

在經歷“三合一”后，反壟斷局執法的編制人員不升反降。目前，市場監管總局反壟斷局編制僅40余人，而在機構改革前，擁有反壟斷職能的三個部門人數相加共計100多人。

“從全球化視角來看，當前，歐盟委員會、美國聯邦政府的反壟斷執法人員都遠多于國內。德國有300多執法編制，中國臺灣地區也有200多。對比來看，中國大陸地區的反壟斷監管力量還非常不足。同時，充實反壟斷執法力量，也是中國對與中國市場有關的所有貿易伙伴國負責的態度。”劉旭進一步表示。

國家反壟斷局正式掛牌后，編制增加和人員充實就顯得水到渠成了。

多名受訪人士稱，當市場監管總局負責反壟斷執法工作的司局一級部門“由一變三”后，編制和執法資源均會有比較大的提升。

反壟斷事業進入新階段

從去年下半年以來，中央會議中頻頻釋放出反壟斷的信號，到在平臺反壟斷執法中，高額的罰款額度數次刷新行政處罰紀錄；從《反壟斷法》時隔13年迎來首次修訂，到“國家反壟斷局”正式掛牌成立，這些消息無一不釋放出反壟斷工作正在加快推進的信號。

對于下一步的工作，王勇在16日表示，包括加快構建全方位、多層次、立體化的競爭監管體系，加強重點領域反壟斷反不正當競爭的監管執法，促進標準的市場體系建設，堅持對各類市場主體一視同仁，平等對待，著力打造市場化、法制化、國際化的營商環境。

何謂“重點領域”？劉旭認為，由于中國在《反壟斷法》生效后的前12年里，基本沒有查處過互聯網行業違反該法的行為，尤其是涉嫌未依法申報就實施的經營者集中行為。因此，無論是在立法修正層面還是執法機構的職能更新上，都體現了對數字經濟領域的反壟斷問題的格外重視。

韓偉認為，“當前，平臺經濟等領域反壟斷問題的集中爆發，客觀結果是反壟斷執法被‘強化’了。但基于競爭政策的基礎性地位，反壟斷執法正處于并將保持平穩推進的狀態。”

同時，韓偉還表示，由于執法力量依然有限，涉及公共民生領域的反壟斷執法預計仍是未來關注的“重點領域”。

針對當下中國在反壟斷執法方面面臨的執法隊伍和專業性人才的欠缺問題，韓偉還提出了兩點建議，其一，加強中央和地方反壟斷執法的協調與互補，比如可考慮將目前屬于中央執法權的經營者集中反壟斷審查，在地方進行試點（比如分配部分簡易案件），進一步緩解中央層面的執法壓力；其二，重視反壟斷執法方面的經驗總結，包括部分案件的回溯分析，健全知識管理體系（比如參考ICN即全球反托拉斯集團相關經驗），為今后的執法工作，以及地方反壟斷執法提供可復制的經驗樣本。

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