專訪常紀文：懲治企業環境違法，重點是企業法定代表人或實控人

《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》（下稱《意見》）11月7日發布。《意見》明確要求，統籌污染治理、生態保護、應對氣候變化，保持力度、延伸深度、拓寬廣度，以更高標準打好藍天、碧水、凈土保衛戰，以高水平保護推動高質量發展、創造高品質生活。

《意見》有哪些新的亮點？與以往的“污染防治攻堅戰”相比，在總體要求和具體措施上有何不同？在減污降碳和能源安全等方面有哪些新的提法？8日，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文在接受第一財經記者采訪時，就《意見》進行了解讀。

“堅決打好”和“深入打好”有何不同？

第一財經：2018年6月，《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》印發，時隔3年，又印發了上述《意見》。從字面上看，一個是“堅決打好”，一個是“深入打好”。這兩者有何不同？

常紀文：為了遏制環境污染，鞏固污染防治和生態保護成果，中共中央、國務院于2018年6月發布了《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，該意見的目標期是2020年底，與2020年底全面建成小康社會的目標是相匹配的。該意見設立的目標如期實現了，在新時期必須按照2035年美麗中國基本實現的目標，設立2025年和2035年兩個階段污染防治的階段性目標，只有這樣，才能為今后的工作定好調并作出科學部署。

為此，中共中央、國務院發布了上述《意見》。兩份意見，前者是后者的繼承和發展，后者為前者的制定和實施奠定了堅實的體制、制度和機制基礎。

《意見》因為設立了更高的目標，同樣是難度大的攻堅戰。加上新設立的“雙碳”目標，要緩解我國生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力，解決重點區域、重點行業突出的污染問題，目標實現難度可能更大。

第一財經：《意見》在基本原則上也與過去有很大的不同，突出強調要“方向不變、力度不減”“問題導向、環保為民”，以及“精準、科學、依法治污”“系統觀念、協同增效”。為何要確定這些原則？

常紀文：其實這些原則在前幾年就被提出了，如在疫情期間，一些地方就出現了經濟增長的暫時困難，出現了放松環境保護監管的現象，中央就做出了“方向不變、力度不減”“的指示；為了克服生態環境執法“一刀切”現象，防止生態環境執法波及面擴大進而影響經濟和社會的發展，中央提出了“精準、科學、依法治污”“的要求。

“問題導向、環保為民”一直是中央的要求，這一次予以強調，就是響應各方面期盼，解決老百姓關心的熱點和重點生態環境問題，體現生態環境保護執政為民的要求。將這幾個原則寫進《意見》，是對前幾年提出的行之有效的環境保護工作原則的鞏固和發展，有利于將生態環境保護工作與經濟社會發展工作有機地統籌起來。

三大保衛戰如何“深入”才更有效？

第一財經：新一輪的污染防治攻堅戰外部條件已經發生了很大變化，特別是“雙碳”目標的提出，以及應對氣候變化、能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全問題越發突出，深入打好污染防治攻堅戰該如何找準發力點？

常紀文：《意見》既有內容的增量，如“雙碳”工作，也有更加細化的規定，如生物多樣性和生態安全保護的工作要求。深入打好污染防治攻堅戰本來涉及經濟和社會發展的各方面，再加進“雙碳”目標和要求，會更加牽涉經濟和社會發展的各方面，如果工作開展順利，會有利于促進經濟和社會的全面、系統發展和提升。

但是我國面臨國際經濟和社會百年未有之變局，要深入打好包括“雙碳”戰役在內的污染防治攻堅戰，難度會比以前更大，道路會比以前更加曲折，因此必須進行周密的設計和系統的考慮，特別是要考慮《意見》實施引發的應對氣候變化、能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全問題。個人建議對《意見》實施的經濟和社會風險進行第三方預評估，提出一些預防和治理“一刀切”措施，防止措施不精準、不系統造成系統性風險。

深入打好包括“雙碳”戰役在內的污染防治攻堅戰，必須進行周密的設計和系統的考慮。圖為環保監測人員在檢測空氣質量。攝影/章軻

第一財經：《意見》強調了要深入打好藍天保衛戰、碧水保衛戰、凈土保衛戰。三大保衛戰如何“深入”才更加有效？

常紀文：深入打好藍天保衛戰、碧水保衛戰、凈土保衛戰，一些工作是以前工作的深化，如實施化肥農藥減量增效行動和農膜回收行動，到2025年，農村生活污水治理率達到40%，化肥農藥利用率達到43%，全國畜禽糞污綜合利用率達到80%以上；到2025年，縣級城市建成區基本消除黑臭水體，京津冀、長三角、珠三角等區域力爭提前1年完成。

也有一些工作內容是新增的，如嚴格落實糧食收購和銷售出庫質量安全檢驗制度和追溯制度；“十四五”時期推進100個左右地級及以上城市開展“無廢城市”建設，鼓勵有條件的省份全域推進“無廢城市”建設；加強持久性有機污染物、內分泌干擾物等新污染物治理和調查監測、環境風險評估，強化地下水污染協同防治等。

對于這三大污染防治攻堅戰部署的工作，應當按照《意見》的要求建立科學的工作思路和策略：堅持山水林田湖草系統治理、污染防治和減碳協同增效的觀念，堅持在“五位一體”的格局內深入開展污染防治攻堅戰，切忌就生態環境而論生態環境；堅持以問題為導向，解決人民群眾關心的熱點和難點生態環境問題，打通經濟和社會可持續發展的堵點和痛點；科學、精準、依法發力，將生態環境執法督察的規律與生態環境保護本身的規律、經濟和社會發展的規律結合起來，防止執法監管措施擴大化。在防止“一刀切”方面，特別要防止整改時間不科學和考核期間過短，要留有余地。

如何強化責任落實，強化監督考核？

第一財經：深入打好污染防治攻堅戰，提高生態環境治理現代化水平十分關鍵。《意見》提出了一些具體措施，你對此有何評價？

常紀文：深入打好污染防治攻堅戰，解決問題的能力最關鍵。這個能力既包括應對生態環境保護的經濟、社會、技術能力，還包括國家治理的能力。中央最近強調，碳達峰碳中和是對國家治理能力的一場大考驗。新時期包括“雙碳”工作在內的污染防治攻堅戰，要深入打好，更是對國家治理能力的一場大考驗，各方面要引起重視，及早入手，加強學習，充分調研，開展分析研判，搶占先機，防止工作被動。

根據我近幾年在一線的工作調研，在全面強化生態環境法治保障方面，我建議在“依法對生態環境違法犯罪行為嚴懲重罰”的基礎上，既要加強對違法犯罪的民營企業及其責任人的打擊，也要加強對違法犯罪的國有企業及其責任人的懲罰力度，重點打擊指使或者默許違法犯罪的法定代表人或者企業實控人，防止下屬成為替罪羊，真正發揮生態環境法治的威懾力。同時完善碳達峰碳中和的標準體系，制定長江、黃河、黃河、海河等流域的生態環境治理標準和污染物排放標準。

在健全生態環境經濟政策方面，建議打開思路，加強生態環境產權改革，譬如放開生態保護紅線以外的國家所有、集體所有的林地、草地經營權，在嚴格保護中吸引社會投資，將綠水青山全面系統地轉化為金山銀山。

在實施環境基礎設施補短板行動方面，建議在鄉村全面開展農村生態環境整治行動，將改水改廁、垃圾分類、河道池塘整治、庭院美化、道路修建、綠色產業有機結合起來，提升生態環境容量。

在提升生態環境監管執法效能方面，加強公眾參與，爭取在2025年前后修改《環境保護法》《行政訴訟法》，全面啟動社會組織依法對行政機關提起生態環境行政公益訴訟的制度。我個人判斷，2025年全面啟動生態環境行政公益訴訟的各方面條件基本具備。

第一財經：近年來，我國在推動地方政府做好生態環境保護工作中，也大力推行了黨政同責、一崗雙責等制度。在新一輪污染防治攻堅戰中，如何強化責任落實，強化監督考核？

常紀文：在新一輪污染防治攻堅戰中，要繼續發揮生態環境保護黨政同責和生態環境保護督察制度的最終保障和威懾作用，但是在新時代更要大力推進引導性和鼓勵性制度建設，調動各方面的積極性，讓老百姓、企業和市場主動參與，發揮人民群眾和市場的創造性作用，只有這樣，綠水青山才能守得住、守得久。

在具體的實施中，生態環境保護黨政同責、生態環境保護督察和“雙碳”考核中，要科學、精準實施，切忌“一刀切”。在出臺和實施相關的政策時，要加強相關部門的會商，用服務經濟和社會的思維來開展監管，給地方和企業留足整改和調整生產的時間。

標簽： 污染防治攻堅戰 常紀文 碳達峰 碳中和 生態環境