連平：中西部獎勵刺激生育可能得不償失

第七次全國人口普查數據表明，我國育齡婦女總和生育率僅為1.3，從全球比較來看，這一數值已處于較低水平。

允許生育二孩、三孩，甚至進一步放開生育非常及時且必要，把生育決策權交還給公眾，讓人口生育在市場環境下得到逐步修復，是對滯后于時代的人口生育政策及時糾偏。但近期多地政府出臺生育獎勵政策，對生育二孩、三孩的家庭發放一定數量的“育兒補貼金”；更有觀點提出，多生一個孩子，國家應當獎勵100萬元。對此，我們認為，人口生育是一項復雜的社會民生工程，將其異化為“獎勵錦標賽”，本質上仍是計劃經濟思維和“運動式”思維，長期來看不僅無效，甚至可能矯枉過正，埋下新的問題隱患。

急功近利的生育獎勵政策可能帶來不少問題

在進一步放開生育的過程中，政策制定者不但應取消社會撫養費、刪除相關處分規定等不合時宜的制度，同時也要提供必要的社會公共產品，如建立普惠型托育服務體系，探索設立父母育兒假，促進教育公平與教育資源均衡，完善稅收、住房、社保和醫保等配套保障措施，這些原本就是一個成熟市場經濟體系的應有之義。但政府職能自有其合理邊界，不應無限擴張。公眾是否愿生、生多生少，歸根到底還是由市場規律起決定作用的。個別地方急于出臺“獎勵”“發錢”等著眼于短期的刺激措施，有違市場經濟的一般規律。

1.獎勵生育效果有限。

從全球經驗來看，不少生育率較低的國家都曾經實行過各種各樣的獎勵生育措施，但總的來看，效果乏善可陳。

以韓國為例，韓國歷屆中央政府多次出臺“應對低生育綜合對策”，總共投入了200萬億韓元，韓國各地方政府也向多子女家庭發放生育補貼，但效果并不理想，韓國婦女的總和生育率仍是一降再降，近年來更是淪為全球最低。新加坡的情況與之類似。

低生育率背后往往潛藏著復雜深刻的經濟、社會、文化等因素。在不少東亞國家和地區，其中也包括中國，高房價、教育“內卷”等帶來的壓力等普遍被認為是導致晚婚、不婚、少生、不愿生的重要原因，而這些都不是簡單的“發錢”所能解決的。有調查顯示，北京市家長每年投入孩子教育的資金，在1萬~3萬元（含）的占23.01%，3萬~5萬元（含）的占23.01%，5萬~10萬元（含）的占33.63%，10萬元以上的占15.93%；即便三四線的中部某地級市，家長每年投入孩子教育的資金在1萬~3萬元（含）的占56.45%。而教育成本僅僅是“養娃”成本的一部分，父母陪伴和教育的時間和精力更是難以計量。

同時，社會觀念的變化也在一定程度上弱化了獎勵生育的效果。隨著女性勞動參與率較高、社會地位不斷提升，女性對于生育越來越謹慎。數據顯示，我國育齡女性的生育意愿普遍低于男性，且二者之間的差距呈擴大趨勢。很多老年人在退休后，也將旅游、休閑、養生等作為“頭等大事”。

2.獎勵政策難以持續。

不僅如此，“運動式”刺激生育將導致地方政府付出的成本與收益嚴重不對等，最終政策推行的積極性難以持續。從全球經驗來看，隨著經濟不斷發展，人口等要素會自發在地區間動態配置，尤其是傾向于向經濟發達地區和大城市群集聚。

從我國近年來的情況看，人口在全國、全省范圍內加快流動也已是大勢所趨，就業、消費、稅收、養老金等未必會留在其出生地。長期來看，北京、上海等一線城市及一些經濟發展前景較好的省會城市，即便不出臺任何生育獎勵政策，僅需逐步放開戶口、房產限購等措施，就足以吸引外地人口持續流入。因此，部分中小城市在財政并不十分充裕的情況下出臺生育獎勵政策，很可能是在“為他人作嫁衣”。

3.可能加重地方財政負擔。

2021年上半年，我國多數省市區地方本級財政收入低于財政支出，不得不依賴中央財政轉移支付、發行地方政府一般債券等來補足缺口，僅上海市實現了財政盈余。在這種情況下，出臺生育獎勵政策有可能進一步加大地方政府負擔。以中西部某地級市為例，該市2020年一般公共預算收入為68.25億元，出生人口為8500人。根據國家衛健委統計，2020年我國出生人口中，二孩及以上占比為57.1%。假設該市二孩及以上占比符合全國比例，即4335人。我們針對以下三種生育獎勵力度進行簡單測算：

情形1：對新增二孩、三孩每人每月獎勵500元，連續獎勵三年，共計18000元/人。在這一情形下，生育獎勵占當地一般公共預算收入的1.2%。

情形2：新增二孩、三孩每人每月獎勵5000元，連續獎勵三年，共計180000元/人。此時生育獎勵將升至當地一般公共預算收入的12%。

情形3：新增二孩、三孩每人一次性獎勵100萬元/人。此時生育獎勵將占當地一般公共預算收入的63.5%。

從上述三種情形的政策后果比較來看，情形1對財政負擔影響最小，不構成明顯的負擔，但由于獎勵數量遠不足以覆蓋育兒成本，其激勵性同樣較弱，可能屬于無效投入。情形3刺激效果非常強，但對財政負擔影響過大，因而也不具備任何可行性。情形2理論上具備一定的操作性，但其對地方財政的影響也高達12%，再考慮到上文指出的成本收入嚴重不對等問題，本就捉襟見肘的中西部地方政府是否愿意承擔此項投入呢？我們認為結論是顯而易見的。

4.可能增加結構性失業。

從勞動力需求角度看，隨著人力成本、土地成本等基礎資源價格不斷上升，傳統的中低端制造業競爭力明顯下降，將加速向東南亞、南亞等新興市場轉移；而資本密集型、技術密集型的中高端制造業將成為我國制造業發展的重點，這些產業往往并不依賴大量勞動力投入。

從勞動力供給角度看，社會發展、生活成本上升等因素也導致許多年輕人不再甘于從事低成長、低收入的工作，這在一定程度上加劇了社會的結構性失業。國家統計局公布的數據顯示，2021年7月，我國城鎮調查失業率5.1%，就業形勢相對穩定，但16~24歲人口調查失業率高達16.2%，比前者高出11.1個百分點。如果仍一味追求人口數量增長，有可能引發嚴重的結構性就業矛盾。

5.政策方向可能跑偏。

目前涉及獎勵生育的一些措施和建議，主要聚焦于刺激生育二孩、三孩方面，但這很有可能跑偏了方向。我們認為，愿意生一孩的，繼續生二孩、三孩的比例不低，尤其是未來隨著我國形成“橄欖型”收入結構，中間收入群體快速壯大，不排除這部分人群生育的意愿進一步提升；真正問題比較大的，是越來越多的女性遲生或根本不愿意生育第一胎。

上述判斷也得到了相應數據的支持。我國全面二孩政策放開以來，總出生人口的確呈逐年下降態勢。但細加分析不難發現，二孩及以上孩次出生人數較為穩定。相比之下，一孩出生人數反而呈現“斷崖式”下跌，從2016年的1015萬人降至2020年的515萬人，幾乎跌去一半。

這當中不可避免地會有育齡女性人數減少的因素。但結合國家統計局歷年抽樣數據，并經我們測算發現，2016~2019年間，20~29歲年齡段的育齡女性人數大致從1.077億人降至8750萬人，其中20~24歲年齡段的育齡女性人數從4507萬人降至3682萬人，但兩者的實際降幅并不大。顯然，育齡女性生育一孩的意愿顯著推遲和降低，才是導致一孩出生人口乃至于總出生人口大幅下降的主要原因。

無需過度擔心人口下行趨勢

在中國人口總量依然高達14億人的情況下，為什么仍要擔心人口減少的問題？這些擔心是否真實必要？或許我們還沒有對此全面深入地思考過。目前學界的共識是，我國人口規模或將于2025~2030年前后見頂。綜合各方觀點來看，現有的擔心可能來自以下幾個方面。

第一個擔心是勞動力短缺。

歷史上，也有一些歐美發達國家曾因人口出生率下降，導致一些低端產業出現勞動力緊缺現象，不得不引入外籍勞動力彌補。但考慮到我國國情，現階段大規模引入外國移民的可能性不大。

與歐美發達國家不同，我國人口基數龐大，加之產業結構正在加快升級，即便出生率有所下降、老齡化速度加快，未來較長時間內（如10~30年）也不會出現較為明顯的整體性“勞動力荒”。同時，如果加快自動化和人工智能實現對人力的部分替代，可進一步保持我國制造業的強大供給能力。

2016年以來，我國工業機器人應用發展極為迅速，累計裝備數量位列世界第一。據媒體報道，目前在國內最先進的汽車生產車間，僅10名工人輔助386臺機器人，就可以實現每年16萬輛轎車的產能。一些研究指出，到2030年我國工業機器人總裝備數量有可能超過1400萬臺，工業機器人的生產效率相當于人工的4~20倍，也就是說，到2030年僅工業機器人就有可能至少替代5600萬人工就業。在機器人應用大范圍快速推進的情況下，還有必要擔心中國缺乏勞動力嗎？

第二個擔心是住房需求下跌。

長期以來，人口被視為支撐房地產行業發展最重要的因素。但總體來看，我國房地產市場存在的問題主要是結構性的，是由于人口大量流動導致的冷熱不均，即大城市需求仍在上升，部分中小城市存在一定的住房閑置，但并不影響總體需求。

人口大量流入不但推動了珠三角、長三角等城市群和都市圈的快速發展，還帶來相關城市置業需求的上升，都市圈內的房地產市場將迎來更多發展機遇。即便個別地方房地產價格有較為明顯的下降，也不會從根本上動搖我國經濟發展的韌性。

第三個擔心是消費嚴重不足。

在新發展格局之下，促進形成強大國內市場、釋放消費潛力被寄予厚望。一些觀點認為，如果人口基數下降過快，國內消費將不增反減，尤其是對于汽車、家裝、家電等大件商品的消費明顯減少。

但人口僅僅是影響消費的眾多因素之一。除人口外，消費還與經濟景氣程度、居民收入水平及增長預期、預防性儲蓄需求、稅收、生活方式等諸多因素相關。從國際比較來看，美國約3.3億人，規模排名在中印之后，卻是全球最大的消費市場；我國超過14億人，但2019年社會消費品零售總額接近6萬億美元，略低于美國。換言之，以美國的標準，我國尚有10億人的消費潛力未得到充分釋放。

隨著城鎮化水平不斷提升，人口將進一步涌入大城市、特大城市和超大城市，從而推動消費水平不斷增長。同時，我國邁向高質量發展和共同富裕，中間收入群體迅速壯大，也將不斷促進消費迭代升級。總體上看，擔心消費嚴重不足理由是不充分的。

第四個擔心是社保出現缺口。

傳統上，我國較為依賴養老體系第一支柱，也就是作為基本養老的社保資金。對社保缺口的擔心，也是一部分人呼吁提高出生率的重要依據。

造成社保基金“入不敷出”，除了補歷史欠賬和老齡化程度不斷加深等因素外，我國養老保險體系過于依賴基本養老這個“第一支柱”也是重要原因。目前，我國養老金體系三支柱發展并不均衡，包括企業年金、職業年金在內的“第二支柱”和商業養老金融為代表的“第三支柱”規模較小，未來還有很大發展空間。與此同時，隨著我國經濟實力不斷增長，政府在再次分配方面的騰挪空間依舊較大，在可預見的將來，社保基金缺口問題總體風險可控。

第五個擔心是人口線性減少。

總和生育率，即每位女性一生中生育孩子的平均數如果偏低，是否意味著一個國家或地區的人口將不斷減少、萎縮，直至最終消亡？在這方面，日本和韓國常被作為警示案例。

韓國被認為有可能是“全世界第一個自然消失的國家”。2018年至2020年，韓國總和生育率連續三年低于1。韓國統計廳公布的數據顯示，2020年韓國出生人數為27.24萬人，比2019年減少了10%；死亡人數達到30.51萬人，首次超過了出生人數。韓國有研究預測，2100年韓國人口數量將下跌至200萬人以下，2600~2700年韓國有可能消失。

但無論是對日本還是對韓國人口的長期預測，很顯然都陷入了靜態、線性的思維誤區。首先，從人類歷史來看，還從未出現過單純由于人口出生率下降而消亡的國家。對于任何一個國家而言，未來數百年內可能出現的變數非常多，包括戰爭、民族融合、移民流入、經濟盛衰、科技進步、社會觀念變遷等，都有可能顯著地影響該國人口數量。其次，從經濟學常識來看，當人口降到一定規模時，與生活相關的資源價格、成本和壓力將顯著降低，而人力資源要素的重要性將明顯上升，從而有可能激發人口生育意愿回升。從北歐、東歐、南歐多國的經驗來看，實際上不少極低生育率國家近年來也逐步走出了“低生育率陷阱”。最后，14億人口是世界第一大人口規模，即便未來我國人口降至10億人左右，也依然是美國的3倍，是日本的10倍，是韓國的20倍左右，還有非常大的回旋和調整余地。擔心人口線性減少似乎有些“杞人憂天”。

科學理性地推行人口生育政策

我們認為，有序放開生育勢在必行，但地方政府應避免對二孩和三孩采取盲目的、急功近利的強刺激政策，而將落實重點放在解決一孩生育意愿下降、完善社會公共服務等方面。

一是尊重人口生育自然規律。未來一定時期內，我國人口保持低速增長是大概率事件，需保持理性客觀的心態，不應期待短期就會有立竿見影的改變，更切忌因“拔苗助長”引發新問題。

二是遵循市場經濟發展規律。應擯棄“刻舟求劍”式思維，避免立足短期盲目刺激人口增長。

三是科學評估最優人口規模。建議決策部門集中各方智慧，結合未來我國共同富裕目標、可能面臨的內外挑戰、產業政策導向及其引起的就業結構變化等因素，參考發達國家的經驗教訓，科學系統地評估未來10~50年我國人口的最優規模、底線規模、適宜增速和人口結構比例等，制定清晰的人口規劃和路線圖；同時，結合全國人口普查工作，動態修正人口增長前景預測，及時對現行人口生育政策及其配套措施進行調整。

四是加快建設強大國內市場。未來，即便我國人口總量保持不變或略有下降，但只要順利晉升為中等發達國家，且形成了龐大的中間收入群體，就有可能打造比肩或超越美國的強大國內投資市場和消費市場，確保我國經濟繼續保持中高速增長。

五是逐步降低勞動力投入密度。加快落實十九屆五中全會提出的“推進制造強國、質量強國建設，促進先進制造業和現代服務業深度融合”“提升產業鏈供應鏈現代化水平，推動制造業優化升級”等目標，在勞動成本和資源產品價格不斷上行的背景下，逐步改變增長模式，提高資本和科技對于經濟增長的貢獻度，使得我國未來經濟增長不再依賴于大量勞動力和資源的密集投入。

六是積極提升人口質量和人工智能水平。一方面，進一步提高國民的教育和科學文化水平，使其有能力從事中高端制造業和現代服務業，不斷提升人員產出效率。另一方面，加快工業互聯網、機器人、全自動化流水線、數控加工中心等智能裝備的應用，通過人機協作顯著提升生產和服務效率，有效彌補人口數量的不足。尤其是在電子、化纖、建材、汽車、食品、醫藥和醫療、物流、教育、金融、家政等更多行業和領域，加快推廣工業機器人和服務機器人的裝備應用，迅速改變我國機器人新增裝備數量多，但裝備密度遠低于發達國家的現狀。

七是盡快補齊社會撫育短板。建議參考日本和北歐經驗，鼓勵有條件的單位和民間資本興辦多樣化的托育服務機構，增加市場供給；依托社區、大型居住小區、大型商業中心等建立保育基地，為上班族提供經濟、便捷的托育服務。

八是切實緩解一孩生育顧慮。與二孩、三孩生育此前已具備了一定的物質條件和心理準備不同，一孩生育面臨的現實顧慮或心理壓力可能更大，尤其是在住房、教育、醫療等方面。建議各地應加快多層次住房保障體系建設，將已婚未育和一孩家庭列為優先保障對象；加快推進教育資源均等化，確保公租房家庭子女也能就近入學、享受優質教育。與此同時，有關部門也應研究如何通過輿論引導，有針對性地去影響社會觀念和生育觀念，促使年輕女性敢生、愿生、早生。

（作者連平秒植信投資首席經濟學家兼研究院院長，劉濤系植信投資研究院副院長，李曉晴系植信投資研究院研究員）

第一財經獲授權轉載自微信公眾號“首席經濟學家論壇”，有刪節。

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