政策傾斜！破解“一市獨大”，中西部多省開始培育這類城市

中西部一些省份開始朝著打造“雙龍頭”引領的區域發展格局進行規劃。

近日，四川省決定將一批省級行政職權事項調整由成都市及瀘州市、德陽市、綿陽市、樂山市、南充市、宜賓市、達州市7個區域中心城市實施。此舉有利于通過政策釋放推進區域中心城市構建省域經濟副中心。

四川的政策延續了近年來一直在力推的多極化區域發展戰略的部署。同時，今年以來，各地陸續公布的“十四五”規劃以及國土空間規劃中，越來越多的中西部省份開始重視“一市獨大”現象，規劃了省域副中心城市的布局。

中國區域經濟學會副理事長兼秘書長陳耀向第一財經表示，現在中西部省份普遍存在一城獨大的現象，副中心城市非常少，二位城市與首位城市差距很大。沿海省份基本上形成了雙龍頭帶動，中西部地區都要朝這個方向發展。

多地規劃打造省域副中心

根據此次四川發布的文件，其政策的目的一方面是進一步深化“放管服”改革，優化省市兩級政府職能配置，另一方面則是為了充分發揮成都市及7個區域中心城市的區位優勢和引領帶動作用，加快構建區域發展新格局。

四川在2018年就提出了構建“一干多支、五區協同”區域發展新格局，明確了綿陽、德陽、樂山、宜賓、瀘州、南充、達州等7個城市為區域中心城市，并鼓勵和支持有條件的區域中心城市爭創全省經濟副中心。

四川這一戰略形成了7城競相發展的局面。而打造省域副中心城市也成為與強省會戰略并行的兩個熱點區域發展現象。尤其在今年，更多的中西部省份規劃培育發展新增長極，打造省域副中心城市。

2019年，河南印發了《建立更加有效的區域協調發展新機制實施方案》，支持洛陽副中心城市建設，規劃建設洛陽都市圈。今年發布的河南省“十四五”規劃又提出，提升洛陽副中心城市功能地位，增強洛陽要素集聚承載和跨區域配置能力。

陜西省“十四五”規劃在“提升西安國家中心城市發展能級”一節之后，又有單獨一節規劃“建設榆林高質量發展重要增長極”，歷史性地提升了榆林在陜西區域發展格局中的地位，形成榆林與西安雙核引領的區域戰略。

今年6月底發布的《安徽省國土空間規劃（2021-2035年）（公開征求意見版）》里，安徽在支持合肥爭創國家中心城市的同時，也確定了蕪湖作為省域副中心城市、國家產業創新中心以及長三角具有重要影響力的現代化大城市的定位。

今年8月底公示的《湖北省國土空間規劃（2021-2035年）（公眾版）》規劃了“一核兩極五廊多組團”的國土空間開發格局。一核即強化武漢的核心引領，兩極則是培育襄陽、宜昌形成兩大新增長極。該規劃雖然沒有明確省域副中心城市的表述，但是其地位已經凸顯。

陳耀表示，單一增長極難以帶動全省發展，且一城獨大還會帶來虹吸效應，使得周邊地區發展很困難，造成一部分地區發展落后。因此，省域發展到了一定程度，是時候培育發展新的增長極，形成雙龍頭引領的格局。

中西部省份尤其是西部地區省會普遍存在“一市獨大”的現象。全國省會首位度排名前十的城市分別為長春、銀川、西寧、西安、哈爾濱、成都、武漢、拉薩和蘭州，首位度均超過30%，其中長春和銀川超過50%，西寧超過40%。

不過，陳耀表示，培育副中心城市主要取決于省域內的經濟規模、地域面積大小、中心城市發展程度等因素，總體上要符合省域面積和發展階段性。有些省會城市發展得還不夠，帶動全省力度也還很弱，首位度低，相對于沿海城市、其他省會還有很大差距。

需要政策資源的傾斜

在爭創全省副中心的政策激勵下，四川7個城市展開了激烈競爭。2020年，綿陽GDP突破3000億元。川南城市宜賓的經濟增速則更為迅速，近兩年保持全省增速第一。今年上半年，宜賓增速繼續位于全省第一位，達到了13.3%，預計今年也將突破3000億元。

為了推進區域中心城市的發展，助力形成省域副中心城市，四川省政府也出臺了一系列政策。比如，2020年，四川先后批復了宜賓三江新區、成都東部新區、南充臨江新區和綿陽科技城新區。

西南財經大學馬克思主義經濟學研究院院長丁任重此前接受第一財經采訪時表示，四川省設立省級新區其中一個原因就在于培育省內經濟副中心城市，省級新區是給這些城市一個抓手。

陳耀表示，培育省域副中心城市更多在于政策引導，引導省會城市疏解非核心功能，轉移部分省會資源。再通過政策吸引外部力量，比如加強基礎設施建設形成第二交通樞紐，再比如在公共服務領域建設區域醫療中心等，使得這些城市有望形成一些特殊功能。

在省域副中心城市建設上，各地都注重建設交通樞紐等基礎設施建設，以及提升城市功能。比如，宜賓被定位為四川南向開放門戶，達州被定位為川東門戶、四川東出北上綜合交通樞紐。

陜西省“十四五”規劃提出，支持榆陽—神木一體化發展，提升城市綜合承載能力和發展品質，進一步吸引人口集聚，實現中心城區人口過百萬，建設呼包鄂榆城市群區域中心城市。打造全國性綜合交通樞紐、區域商貿物流中心和區域金融中心。

在支持洛陽副中心城市建設上，河南省提出加快構建十字形高鐵通道，推進洛陽機場改擴建，建設生產服務型和商貿服務型國家物流樞紐。另外還將重點放在培育發展洛陽都市圈，推動洛陽、濟源深度融合發展，深化洛陽與平頂山、三門峽、焦作等合作聯動，加快洛濟焦、洛鞏、洛澠、洛汝等產業帶建設。

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