壹快評丨完善煤電上網電價形成機制，加快推進電力市場化改革

面對新形勢與發展階段對電力系統提出的低碳轉型和保障電力穩定供應等要求，國家發改委12日發布了《關于進一步深化燃煤發電上網電價市場化改革的通知》（下稱《通知》）。燃煤發電上網電價機制的完善適應了新形勢的變化，回應了新發展階段的要求。

價格機制是市場機制的核心，完善的價格體系是市場實現資源優化配置的重要前提。自2015年新一輪的電力體制改革以來，我國電力行業的市場化建設取得了積極的成效，電力價格逐步從過去的政府定價向市場定價過渡。由市場化交易形成電價的電量占全社會用電量的比重從2016年的19%增加到了2020年的42%。但是，電力行業競爭性環節的市場化定價機制尚未完全形成，發電側仍有30%的煤電和大部分的其他類別電源發電沒有進入市場交易，用電側超過一半以上的工商業用電量尚未進入市場。

近期，國內外宏觀經濟形勢、對我國能源行業發展的要求與電力供需形勢正在經歷較大的變化。短期內，能源需求尤其是電力需求增加超預期，同時煤炭價格大幅上漲造成了煤電生產成本上升，但受限于電價浮動范圍與市場可交易量的限制，成本無法完全向終端用戶疏導，部分省份出現了電力供給不足、導致了限電限產的發生。中長期看，建設高質量的社會主義市場經濟體系、實現“碳達峰、碳中和”的目標急需進一步深化電力市場化改革，完善競爭性環節電力價格市場化形成機制。

《通知》明確了四項改革措施：一是有序放開全部燃煤發電電量上網電價，通過市場交易形成上網電價。二是擴大市場交易電價上下浮動范圍，將燃煤發電交易價格浮動范圍上限擴大到20%。三是有序推動工商業用戶全部進入電力市場，同步取消工商業目錄銷售電價。四是保持居民、農業用電價穩定，保持現行電價水平不變。

短期來看，《通知》有利于緩解燃煤機組經營困難，保障電力供應安全。2020年，我國燃煤發電占比仍占到65%左右，可以預計在“十四五”期間，煤電仍然是電力行業的“壓艙石”和支撐能源結構調整和轉型發展的“穩定器”。限制煤價上漲、強迫煤電企業保證生產都不是解決電力供需矛盾的有效辦法。一刀切的限電限產帶來的社會成本遠遠高于電價上漲帶來的經濟成本。電力市場化改革在“疏”不在“堵”，將電價上漲疏導到終端用戶，緩解煤電企業成本壓力、保障煤電供給的穩定有助于穩定我國電力供給穩定，從而保障我國產業鏈的穩定與經濟持續向好發展。

中期來看，《通知》完善競爭性環節價格由市場形成的機制，有利于進一步深化電力市場化改革。市場決定的價格就會有波動，由于我國在過去幾年里電力供給較為充足，因此市場化交易價格大多低于標桿電價。但是，與其他商品價格一樣，電價也會有漲有跌，價格波動是市場發揮資源有效配置的必然要求，本質上反映的是電力資源的稀缺性。只有充分反映供需變化的價格信號，并將價格波動傳導到終端用戶，才能夠起到合理引導企業的生產、消費和投資的作用。

《通知》擴大煤電市場價格波動范圍、推動全部煤電企業和工商業用戶進入市場，以價格信號引導發電側和用電側的資源配置，短期內能夠激勵企業提高生產經營效率，長期下激勵企業積極實施節能技術改造，提高企業能效水平，并且在產業層面推動產業結構的綠色轉型。

長期來看，《通知》對于引導構建新型電力系統也具有重要的支撐作用。與傳統能源系統的高可控性不同，風、光等新能源具有間歇性、隨機性與波動性。新能源為主體的電力供給結構意味著電力供需變化更加迅速和難以預測，對電力系統的服務需求更加多元化，靈活機動、深度調峰、快速啟停的調節能力成為電力系統中越來越稀缺的資源，而對這些資源的挖掘和使用需要相應的價格形成機制與市場價格體系。

本次改革在發電側放開全部的煤電進入市場，可以推動其他類別的電源進入市場；用電側放開全部工商業用戶，有利于更好地發掘需求側相應系統需求的潛力，這些措施為建立包括電能量市場、輔助服務市場與備用容量市場等電力市場體系打下基礎，支撐新型電力系統的建設。

此外，煤電價格短期的價格上漲對用電成本和通脹預期影響有限。一是由于有價格上限的限制，價格上漲幅度有限；二是根據2018投入產出表測算，電力成本在全社會生產成本中占比較小，電價上漲引起的企業成本增幅有限。同時改革過程中鼓勵對中小微企業實行階段性優惠，以減輕企業成本負擔。而保障電力供給的穩定對于提升大宗商品生產能力、增加供給、降低價格具有正向積極作用。

最后，《通知》從保障民生的角度出發，按現行目錄電價政策保障居民和農業用電的價格穩定，并且電量上優先由保障性低價電源供電。改革后，居民和農業的購用電方式和電價水平仍保持不變，用電量能夠得到有效保障，保證基本民生電力需求。

（作者系中國人民大學應用經濟學院能源經濟系主任、教授）

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