廣東投入“三舊”改造資金1.95萬億元，迎來城市品質提升收成期

上月，《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》發布，計劃年底正式出臺;深圳則在今年3月1日起正式施行《深圳經濟特區城市更新條例》。

經歷10多年的“三舊”改造探索實踐，廣東迎來城市品質提升收成期——廣州科學城、中新知識城、海珠創新灣、南沙科學城等借助舊改盤活大量產業用地，成為支撐城市高質量發展的新引擎;而像廣州永慶坊、佛山嶺南新天地等“修舊如舊”的街區，也成為市民休閑好去處……

廣東“三舊”改造一大亮點，是撬動了社會力量參與。《2020廣東省“三舊”改造(城市更新)發展報告》(下稱“報告”)顯示，截至2020年底，廣東累計投入“三舊”改造資金1.95萬億元，約占同期固定資產投資5%，社會資所占比例繼續穩居86%以上。其中，粵港澳大灣區成為社會資本城市更新業務布局的重點。

成效??

增加建設用地，提高畝產效益

8月6日，佛山召開全市村級工業園升級改造工作推進會。會上透露，佛山共計36.7萬畝村級工業園，全面改造類21.16萬畝，綜合整治類15.54萬畝。截至目前，累計完成地上物拆除10.6萬畝，約占總拆除任務的50%，新建、在建產業載體建筑面積超2200萬平方米;成功引進超億元項目198個，總投資2744億元。其中，今年以來完成拆除3.21萬畝，從各區情況看，禪城、南海、順德、高明、三水分別拆除2611畝、10760畝、17368畝、453畝、940畝。

佛山村改是廣東推動“三舊”改造的一個縮影。報告顯示，2008年—2020年底，廣東共實施“三舊”改造92.6萬畝，節約土地22.77萬畝。在新增建設用地方面，“三舊”改造發揮巨大作用。對比廣東“三舊”改造累計完成面積與廣東城市建設用地面積增量，2008年—2018年累計完成改造總面積41.6萬畝(277平方公里)，此間廣東省建設用地面積累計增長3130平方公里，可見“三舊”改造累計完成改造面積平均占累計建設用地面積增量的9%。

報告顯示，2008年—2020年底，“三舊”改造為全省提供城市基礎設施、公益性事業項目及公共綠地等用地11.58萬畝。同期全省累計完成舊村莊改造面積20.49萬畝(136.6平方公里)，相當于騰出4個越秀區(33.80平方公里)面積。

村改成效不僅體現在存量挖掘上，在利用質量上也有較大提升。經過改造后，村集體收入約為改造前的3.4倍。從畝產效益數據看，2008年—2018年，廣東單位面積GDP產出從2008年的2.1億元/平方公里，提高至2018年的4.6億元/平方公里。

攻堅??

節約集約用地推動“騰籠換鳥”

產業空間是高質量發展的重要引擎，也是產業成長的重要保障。

華為總裁任正非在2016年接受記者采訪時表示：“現在土地越來越少，越來越貴，產業成長的可能空間就會越來越小。”與此同時，深圳、東莞、佛山等珠三角城市，創新“三舊”改造等措施。

東莞“三招”狠抓節約集約用地，加強土地收儲管理、升級“三舊”改造成效、加大批后監管力度。僅2016年，就通過“三舊”改造供地43宗共計2119畝，拉動投資約196億元。

其實早在2008年，廣東對產業用地需求就已十分迫切。面對土地資源日趨飽和的境況，廣東把目光投向存量用地——舊城鎮、舊廠房、舊村莊。在頂層設計與基層創新合力下，原國土資源部和廣東省政府在這一年合作共建節約集約用地試點示范省，推動土地節約集約利用的政策創新——“三舊”改造應運而生。

從一開始，廣東“三舊”改造，就表現出了復雜和探索性強兩大特征。不少“三舊”用地屬于歷史用地，加上普遍利益主體眾多，征拆復雜、產業導入要求高、稅費征收項目復雜，亟待改革破題。例如，在村改過程中，佛山順德堅持“工改工”為主，以改革突破的思維有效管控工業用地成本;統籌封閉運作13.5萬畝村級工業園改造收支，以“工改商(住)”項目收益平衡“工改工”“工改綠”項目投入……

廣東各地改造模式雖各有不同，但面對收益不平衡問題時，以明確集體和國有土地混合改造等具體操作辦法，縮小“工改商”“工改居”與“工改工”項目的收益差，促進各類項目均衡推進。

為吸引高端產業向中心城區聚集，今年1月廣州市住建局印發通知，專門把廣州劃分為3個圈層，按照土地所處區域位置，對各圈層城市更新的產業建設規定占比，第一圈層不低于60%，第二圈層不低于40%——這是廣州乃至全國首次針對城市更新提出產業建設量占總建設量的最低比例要求。專家解讀圈層劃分時表示，以“三環”來劃分明確產業規劃，就是要對標國際城市的先進經驗，以產業驅動城市發展的模式，實現產業結構優化、產城融合的目標。

據廣東省自然資源廳一級巡視員張英奇介紹，2008年—2020年底，全省通過改造共完成產業結構調整項目4607個，占改造項目總數的55.9%，為新技術、新產業、新業態騰出了用地空間。

變革??

從經濟考量向有機更新轉變

日前，住建部發布通知，就《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知(征求意見稿)》(以下簡稱“意見稿”)公開征求意見。意見稿提出，嚴格控制大規模拆除、大規模增建、大規模搬遷，確保住房租賃市場供需平穩。同時，強調保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延續城市特色風貌。

廣東省“三舊”改造協會專家庫成員胡青善在接受南方日報記者采訪時表示，意見稿主要是針對城市老城區，“在廣東‘三舊’改造的實踐中，包括東莞、佛山，很多舊村莊舊廠房土地利用非常低效，宜拆除重建”。

地方政府在“三舊”改造過程中，也會發現“三舊”改造不是簡單的“以舊換新”，提升城市品質、加強基層治理、推動鄉村振興等課題，都可以系統性融入到“三舊”改造過程中。

坂田天安云谷項目位于深圳中部核心區坂雪崗科技城。2012年8月，項目以拆除重建進行城市更新，經過改造，天安云谷形成科技創新與商業、文化、地區經濟、城市發展的一體化融合的產城社區。更新前，項目所在村集體負債約6000萬元。更新后村集體不僅沒有負債，還擁有了市值超30億元的優質資產，實現政府、開發主體、村集體等多贏局面。

當前，廣州入選全國首批國際消費中心城市。圍繞廣州打造國際消費中心城市的機遇，廣州著力促使區轄內天河路商圈、珠江新城商圈、天河東部新商圈協同聯動發展，推動城市舊空間轉變為城市新名片。華南城市研究會會長、暨南大學教授胡剛分析，過去中國城市注重外延發展，通過發展郊區去拓展城市邊界，如今推動城市內涵發展逐漸成為主流，城市更新已成為廣州實現老城市新活力、“四個出新出彩”的重要舉措。

啟示??

因地制宜探索有機更新機制

城市更新，離不開與產業的互動、與市場的互動。

10多年來，廣東結合不同城市發展特點，因地制宜開展“三舊”改造工作，大大緩解了產業空間不足，拉動了社會固定投資，引進了新的業態，為城市帶來了新的GDP增量，探索出一系列推動城市高質量發展的體制機制。

據不完全統計，2009年—2020年，僅珠三角9市就頒布了接近1600份與“三舊”改造有關的文件。今年3月1日，全國“三舊”改造(城市更新)領域首部省級政府規章《廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造管理辦法》正式實施，標志著廣東舊改法治建設進入新階段。

回過頭看，“三舊”改造不僅緩解了產業空間不足的發展問題，對鄉村振興、文化保護、基層治理等主題也有密切呼應。南方城市智庫認為，在10多年來的探索實踐中，廣東“三舊”改造抓住不同城市的特點，因地制宜出臺相關文件，厘清了政府與市場的邊界，激發了開發主體與社區居民的積極性，促進資源優化配置，撬動區域龐大的城市更新系統。

從經驗推廣的角度看，足夠多的“三舊”改造樣本——既有廣深這樣的特大城市，也有佛山、東莞這樣制造業底色鮮明的城市，以及珠海、中山等“小而美”城市，經驗可復制性強;

從產業升級的角度看，為避免把“三舊”改造變成房地產投資，佛山、東莞推出一系列的產業扶持措施，包括資金獎勵、專項基金扶持、稅費返還等，確保“三舊”改造不走樣;

從文化保護的角度看，廣州永慶坊和佛山嶺南新天地等城市新地標，以“修舊如舊”的方式更新，吸引社會關注，再度成為城市流量的風口……

廣東的“三舊”改造的成功案例與經驗，深入挖潛了中國城鎮化紅利，進一步提升了城市的人氣與流量、產業與產值、內涵與品質，實現城市的有機更新。究其根本，是廣東立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，推動高質量發展的一次先鋒探索，體現了廣東作為改革開放排頭兵、先行地、實驗區的重要價值。

當前，廣東正朝著全面建設自然資源高效利用示范省的目標大步邁進。在城市更新取得明顯成效的同時，如何更好實現公平與正義，仍需繼續思考與完善，以適應中國城鎮化和廣東高質量發展的偉大進程。

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