百事通！學者熱議地方債：怎么看、是否救、如何救

防范地方政府債務風險是當前經濟工作一大重點，近期一些專家圍繞債務尤其是地方政府債務的討論升溫，其中核心問題落在如何看待當前地方政府債務，上級政府是否應該救助以及如何救助。

如何看隱性債

近期，廈門大學教授趙燕菁發表《債務是經濟重啟的關鍵》一文，建言今年政策的目標不應是去債務，相反要“維持債務的價值，擴張債務的規模”。對此，西京研究院創始院長趙建以《重啟經濟的關鍵并非債務，而是信用》一文，與趙燕菁展開探討。雙方你來我往之后，趙建《中國不能再吸食債務鴉片，要重新激活市場經濟和民營企業》一文，又引來中銀國際證券首席經濟學家徐高的反駁，比如徐高撰寫了《將債務比作鴉片錯得離譜》一文。

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由于上述債務話題隔空辯論受到關注，2月19日晚間中國社科院金融研究所副所長張明在線上主持了一場如何看待中國債務問題的辯論，趙建和徐高線上首次展開辯論，粵開證券首席經濟學家羅志恒以觀察員身份參與討論，引起幾萬人圍觀。

這只是今年債務話題熱議的一個開端。盡管上述多方探討債務涉及內容較多，但最為核心的問題，都聚焦到地方政府債務尤其是隱性債務。目前中國地方政府債務風險主要聚集在隱性債務風險，而經過多年強監管，隱性債務增長勢頭得以遏制；地方近些年努力化解存量隱性債務，隱性債務減少1/3以上，財政部認為地方政府隱性債務風險緩釋可控。

不過，在去年地方政府賣地收入大降，稅收也受到明顯沖擊，綜合財力受到影響的背景下，地方政府債務風險受到更多關注。中央也將防范地方政府債務風險作為今年經濟工作的一大要點，而關鍵在于隱性債務風險化解上。

地方政府隱性債務，是指在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。而債務舉借主體絕大多數都是地方政府融資平臺公司（也被稱為城投）。

隱性債務之所以存在風險，一大關鍵在于項目收益覆蓋不了融資成本。

趙燕菁撰文表示，地方債真正的問題在于資產不能帶來正的凈現金流。現實中，大部分地方債投向了公共基礎設施，這些龐大的資產所產生的經常性收入很少，大部分價值外溢到周邊土地上，但房價和地價的持續低迷，使得基礎設施帶來的所有者權益無法通過賣地充分回收。加上資產不斷折舊、負債持續還息、運維成本居高不下，導致整個資產負債表被動縮表，地方債出現違約。

徐高曾測算上千家地方政府融資平臺公司基建項目發現，項目融資回報率大概為2%，而融資成本大概在4%~5%，這也被認為債務過度擴張，不可持續。但這是因為基建項目本身回報率低看，如果考慮到基建項目創造社會效益使得地價上漲等收益，地方政府算總收益能打平。

正是如此，過去幾十年，中國不少地方政府通過融資平臺公司為城市建設融資，推動了城市化進程，帶動經濟增長。

基于上述客觀情況，徐高認為，地方政府融資平臺公司債務并非是宏觀風險來源，不能一棍子打死。

當然，地方融資平臺公司雖然推動了城市化進程，但客觀上也積累巨額隱性債務，為了防范債務風險，2015年開始國家要求剝離融資平臺公司政府融資職能，堵住違規舉債新增隱性債務“后門”，與此同時大開發行地方政府債券融資的“前門”。2017年以來隱性債務監管力度加大，核心是遏制新增隱性債務，積極穩妥化解存量隱性債務。

趙建則從一些地方政府債務負擔沉重個案出發，將過度舉債比作吸食債務鴉片，強調中國不能再繼續讓地方不規范地大肆發債了。

“有個縣一年財政收入不到幾十個億，但負債（包括隱形債務）已經幾百個甚至上千億，這個難道不可怕？”趙建撰文稱。

張明在前述線上辯論總結陳述時表示，債務規模不重要，債務的效率很重要。未來舉債的收益和成本估算是非常重要工作。每個舉債需要詳細的成本收益核算，哪怕收益更多是社會性的，也要有粗略估算。

專家建言上級適當救助

為約束地方無序舉債，各級政府須對其舉債負償還責任。比如，財政部多次強調，地方債堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”。不少省級發文也明確，對市縣政府債務，省級實行不救助原則。

趙燕菁認為，地方債形成的資產看上去沒有直接收益，但實際上都會轉變為政府稅收的增加。而按照央地分稅制，中央政府在稅收的分成中占的是大頭。正是這種無形的財富轉移，使得中央財政稅收的增速多年來一直高于GDP增速，中央在總稅收中的占比遠遠高于在總投資中的占比。這意味著地方政府的負債相當一部分轉變為中央政府的所有者權益。

基于此，趙燕菁建議中央政府接手部分地方債。而隨著房地產市場恢復，很多地方債仍然可以兌付。中央需要接手多少負債取決于房地產市場能在多大程度上得以恢復。

趙建認為，當前發債要“救急不救窮”。對于出風險的地方，一方面該救助還是救助，另一方面要查清責任，落實債務終身制。中央必須要嚴格把關，讓地方知道預算并非沒有邊界，財政預算是硬約束的。

張明表示，靠地方解決存量債務問題非常困難，需要中央政府積極介入。要解決存量債務，離不開債務置換和重組。未來理想情況是拉長債務久期、拉低成本，而這需要不同類型債務置換，無論是通過省級政府舉債置換，還是國債，都有必要。而避免類似隱性債務增長，可以考慮通過發行國債來融資，避免地方以過高的市場化利率去融資。

從今年各地預算報告來看，不少省份繼續強化隱性債務風險防范。其中，不少地方加大隱性債務處置力度，一些地方積極爭取中央支持，推動金融機構展期降息。與此同時，加強對融資平臺公司的綜合治理，推動分類轉型。

要真正根治隱性債務風險，則需對癥下藥。

羅志恒認為，我國地方政府債務上升與經濟發展階段有關，與債務和投資驅動型的經濟增長模式有關。他建議，未來要進一步厘清政府與市場關系，界定政府職責與規模。建立匹配多元目標治理體系下的政績考核激勵約束制度和財政評估制度。建立政策出臺前評估和實施效果問責機制，避免各領域風險蔓延至財政，避免風險財政化透支財政空間。

張明認為，解決中國債務問題是項系統工程。從表面看需要地方財權和事權更加匹配，即推進地方稅體系建設，擁有更多的收入，也需要中央回收更多的支出責任。

趙建表示，地方高質量發展不是靠發債，而是要靠市場經濟和民營企業，不能再用“總量刺激的努力來掩飾結構性改革的懶惰”。應該一方面把債務用在最為關鍵的民生問題上，另一方面支持市場經濟，支持民營企業，發揮中國經濟的自愈力。

標簽： 地方政府債務