全球今亮點！深解讀|美國為何執意在WTO無效上訴？2年來為何虛與委蛇？

在世貿組織（WTO）爭端解決機構（DSB）會議上，出現了令人擔憂的一幕：美國濫用“國家安全例外”條款和WTO貿易爭端解決機制中的上訴程序，第62次拒絕了開啟WTO上訴機構法官甄選程序的提議。

具體而言，在1月27日舉行的會議上，中國、挪威、瑞士、土耳其、中國香港五個成員設置八項議題，要求DSB通過專家組關于美國在“232條款”下對進口鋼鋁產品加征關稅和美國就中國香港商品實施的產地來源標記新規定違規的五份裁決，并要求美國撤銷違規措施。美國卻在會前對上述五份裁決全部提出上訴。

(資料圖片)

自拜登政府上臺以來，外界一度對其在WTO改革、特別是上訴機構癱瘓問題上轉變態度有所期待。然而兩年來，美方在大方向上高姿態，細節上不表態，實證上則進展寥寥。從中長期來看，美方意欲何為？

對外經濟貿易大學法學院教授紀文華曾在商務部、中國駐世貿組織代表團、中國駐美國及印度等使領館從事法律事務和多雙邊經濟外交工作，他在接受第一財經記者專訪時表示，多重因素交織下，美國過去幾年在諸多涉及WTO爭端解決機制（包括上訴機構）方面呈態度模糊、多元、變動等特點，預計這種狀態在當前政府任期內還會持續。

他解釋道：“不管如何，有一點是相對肯定的，那就是WTO爭端解決機制的作用和功能在美國政府眼中是大大降低了的。”

“其行動表明（美方）并不再認為一個有效和法律化的爭端解決機制對于維護美國的整體利益或美國的整體霸權是起到‘正向’作用的。” 紀文華表示，既然事實已如此，上訴機構已因美阻撓陷入癱瘓，且也尚未找到更好可行替代方案，就更可能采取一種維持現狀、虛與委蛇和靜觀其變的態度。

“美對尊重多邊規則興趣減少”

第一財經：美國日前在WTO對五份裁決全部提出上訴，考慮到其此前表態，這并不令人意外，但中長期來看美國意欲何為？

紀文華：綜合既有情況和信息看，明確闡釋或預測美國中長期的意圖很具有挑戰性。就個人觀察看，美國在改革（或者說改造）WTO爭端解決機制方面的打算或者計劃，可解構為幾個因素的綜合：第一，美國不希望爭端解決機制成為進一步約束其國內經貿政策的有效工具；第二，美國不希望爭端解決機制成為其在經貿領域對華進行戰略競爭打壓的法律障礙；第三，美國似乎也不預期完全舍棄國際層面的爭端解決機制，不明確支持國際經貿規則實施效力的弱化和下降，但國內政治所要求的自主性與國際規則所要求的有效性之間的平衡點以及具體的改造現有WTO爭端機制的路徑，美國還需要在進程中尋找和確定。由于這些因素交織，美國過去幾年在諸多涉及WTO爭端解決機制（包括上訴機構）方面呈現態度模糊、多元、變動等特點，預計這種狀態在當前政府任內還會持續。

第一財經：美國國內對于WTO爭端機制及上訴機構的態度是什么？

紀文華：總體看，在對待多邊貿易體制態度上，當前美國國內政治已發生一些重要轉變。第一，美國國內對多邊體制重視程度下降。第二，美國對尊重多邊規則興趣減少。第三，美國想利用更多政策手段，一方面鞏固和提升自身霸權實力，另一方面對華進行戰略競爭和打壓。從外界來看，盡管這些轉變帶有明顯單邊主義和內顧傾向，并不符合全球利益和多邊主義，在國際層面和美國國內也不乏批評反對意見，但美國內政治風向并未呈現明顯變化，在涉華經貿問題上還有愈演愈烈的傾向。就WTO的表現看，美國不再那么積極尋求通過市場開放等方式推動貿易自由化，也不再主動發揮引領者的角色。因此，個人觀察認為，WTO如何發展或如何解決問題，美國也不是特別在乎，不會投入過多政治意愿和資源。

具體到爭端解決機制方面，美國通過挑選和渲染WTO爭端機制、特別是上訴機構實踐運作和裁決分析方面的一些“問題”進行廣泛指責，并通過阻撓法官遴選“癱瘓”上訴機構，一手制造了“危機”。如何走出危機，并非易事。在國際層面和平解決政府間爭議，存在兩種最基本的方式：一種是外交談判式，包括協商、調解和總干事協調等，靠的是實力和誠意；還有一種是法律裁決式，要么是一審制，要么是兩審制，無論是專家組還是上訴機構裁決，得按照規則和程序。長期以來，美國國內的政治勢力，特別是國會，對于國際裁決限制美國政策的靈活性和要求修改國內法等，持有一種懷疑和排斥態度。在美國政府已以多種理由貶低爭端解決機制客觀功績、過度批判上訴機構的背景下，美國中短期內不會加強WTO爭端機制，上訴機構很可能也難以恢復。

但即便如此，只要成員能達成一致，WTO仍然可提供法律化解決機制，即使“復原”為一審制，只要裁決結果能確保被有效執行，仍會起到較積極解決效果。在傳統的雙邊談判方式下，美國固然具有雙邊優勢，但體制性約束力的缺失對美國也未必有利。當前的關鍵問題仍是美國至今對WTO爭端機制改革、特別是破解上訴機構僵局問題沒有提出明確方案和選擇，不像中國、歐盟等立場明確要求恢復上訴機構并保持獨立兩審制。

這種美國改造方案的缺位，有不同角度的分析。個人觀察認為，這也可能表明美方處于一種矛盾當中，前文也提到存在多種因素的交織。上訴機構停擺問題引發了廣大成員的嚴重關切和批評，這實際上極大影響了美國的國際形象和引領力，美國政府對此并非毫無認知。但與此同時，近幾年來美國對外采取了很多貿易限制措施，這些措施大多被專家組裁定違反規則，而上訴機構的停擺客觀形成了一種對其有利的態勢，幾個重要案件的裁決都無法生效并執行。或是為了“回應”成員的批評，2022年整整一年，美國在WTO啟動并引領了非正式、頭腦風暴式的關于WTO爭端機制應如何改造的小范圍討論，但討論結果似乎仍不清晰。目前，多數WTO成員的普遍訴求仍是恢復上訴機構和保持兩審制，這與美國仍存在立場性差異。在立場不清或不變情況下，要找到折中調和方式對各方都具有很大困難。

美方的2024年目標能否實現

第一財經：美國貿易副代表、美國駐WTO大使帕根（Maria Pagan）在WTO內場對外媒表示：“我們的目標是到2024年建立一個全面運作的（爭端解決機制）。”這句話如何解讀？

紀文華：WTO第12屆部長級會議（MC12）成果文件表示“我們承認爭端解決機制方面的挑戰和關注，包括與上訴機構有關的挑戰和關注，認識到處理這些挑戰和關注的重要性和緊迫性，并承諾進行討論，以期在2024年前擁有一個所有成員均可使用的、完整的和運轉良好的爭端解決機制”，這是中美之間經過磋商2022年底率先達成的，具有積極意義，也存在建設性的模糊之處。到目前為止，成員對該成果的具體含義，也有不盡相同的解讀。

從MC12達成的目標來說，美國駐WTO大使帕根這樣說并沒有什么不妥。帕根的表態，從政治上是安全的，既不明顯消極，也不特別積極，實際上似乎更多是在重復MC12這段授權和要求，其真實意思如何還需要觀察美國下一步的舉動。的確，從此前的談判實踐來看，部長會議設定的任務時限很多都不能如期完成，MC12關于爭端解決改革的要求也存在這種可能。

承前所述，個人觀察認為，在WTO爭端機制改革問題上，美國可能未設定確定和固定的觀點和立場，或者說當前情況如何處理和下一步新機制如何構建，并不必然按照一條美國預先設定好的路線在進行，這既表現為美國相關部門迄今并未清晰闡釋其訴求和推動方向，也表現為美國在涉及爭端事務方面立場和舉動呈現模糊、多元、變動等特點。

不管如何，有一點是相對肯定的，那就是WTO爭端解決機制的作用和功能在美國政府眼中是大大降低了的，其行動表明并不再認為一個有效和法律化的爭端機制對于維護美國的整體利益或美國的整體霸權是起到“正向”作用的。既然事實已如此，上訴機構已因美阻撓陷入癱瘓，且也尚未找到更好的可行替代方案，或者說美國政府自己的潛在方案未必為其他成員所接受，就更可能采取一種維持現狀、虛與委蛇和靜觀其變的態度。

標簽： 爭端解決機制